拆迁二论——违章建筑拆迁补偿法律分析

  
我国城乡规划法昨天获得通过，城乡规划法第六十四条明确规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”可以说据此明确了拆除违章建筑的权力由县级以上政府主管部门统一行使。违章建筑是指违反《土地管理法》《城市规划法》《建筑法》和《村庄和集镇建设管理条例》等的规定建设的房屋及其设施。违章建筑主要包括：未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑；擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；擅自改变使用性质建成的建筑，擅自将临时建筑建设成为永久性的建筑。随着我国城市建设的发展，拆迁过程中涉及拆除大量的违章建筑，对于这类建筑的拆迁补偿，无疑成为无可回避的问题。
 
拆除违章建筑，是否需要补偿，无论在理论界还是实务界，都争议颇大。有的人认为，违章建筑本身违反了法律法规的强制性规定，这种非法利益不应当受到法律的保护。有的人认为：违章建筑人对于违章建筑有占有和使用权，该权利可以延续到建筑拆除时，因此，基于占有和使用权，违章建筑人可以获得拆迁补偿。笔者认为：在违章建筑拆迁补偿问题上，应当区分建筑和建筑使用的材料，建筑和建筑范围内合法的土地使用权，建筑和建筑内的财产，拆迁补偿款和拆迁补助费，拆迁补偿和拆迁赔偿等。
 
首先，在拆迁补偿中要注意区分违章建筑和建筑使用的材料。根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定：“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。”因此，在拆迁过程中，拆迁人对拆除违章建筑不予补偿。但是，不能据此认为，拆除违法建筑使用的材料，拆迁人也不需要对违章建筑使用人进行补偿。事实上，某些违章建筑使用的材料从价值上来说是可以独立存在的，违章建筑人对违章建筑使用的材料享有合法的财产权。因此，拆迁人在拆除违章建筑时依法不给予补偿，并不意味着对拆除违章建筑使用的材料也不给予补偿。笔者认为，未来的立法应当确立违章建筑使用材料的独立财产地位，否则容易构成对私权利的侵犯。
 
其次，在拆迁补偿中，要注意区分违章建筑和建筑范围内的土地使用权。违章建筑按照有无土地适用权的标准基本上可以分为两类：一类是取得土地使用权的违章建筑，一类是未取得土地使用权的违章建筑。如果违章建筑具有合法的土地使用权，即使在拆迁时不就拆除违章建筑本身补偿违章建筑人，也必须考虑土地使用权对违章建筑人的财产利益。如果土地使用权是通过划拨方式得来的，拆迁人可以不补偿使用该土地的违章建筑人；但是如果土地使用权是通过出让方式得来，违法建筑人缴足了土地出让金但出让年限还未到期时，拆迁人应当就拆除违章建筑给违章建筑人造成的土地使用收益的损失予以适当补偿。
 
再次，在拆迁补偿中，要注意区分违章建筑和建筑内的财产。违章建筑内的财产可以独立于违章建筑存在，系违章建筑人的合法财产，依法应当受到保护。拆迁人在拆除违章建筑的过程中，不得侵犯违章建筑人的违章建筑内的合法财产权益，否则应当承担法律责任。实践中，拆迁人认为只要拆除的是违章建筑，就可以任意拆除，对违章建筑内的财产不施加任何保护措施，不进行证据保全。一旦违章建筑内的财产受到破坏，拆迁人很有可能成为被告。
 
另外，在拆迁补偿中，要注意区分拆迁补偿款和拆迁补助费。虽然我国《城市拆迁管理条例》明确规定：拆除违章建筑不予补偿，但是这只能说明违章建筑人不能获得拆迁补偿款，拆迁人仍要依法向违章建筑人支付拆迁补助费。拆迁补助费包括搬迁补助费和临时安置补助费等其它费用。拆迁人不得因违章建筑拒绝向违章建筑人支付搬迁补助费和临时安置补助费等费拆迁补助费的请求。
 
还有，在拆迁补偿中，要注意区分拆迁补偿和拆迁赔偿。拆迁赔偿和拆迁补偿不同。拆迁补偿是指拆迁人依法拆迁，应当给付被拆迁人和房屋承租人的补偿；拆迁赔偿是指拆迁人在拆迁过程中，由于拆迁程序和手段违法，侵害了被拆迁人和房屋承租人的合法权益时应当依法赔偿损失。本文的拆迁赔偿仅限于讨论对违章建筑人的拆迁赔偿。实践中，很多违章建筑人认为自己的违章建筑是非法的，依法应当拆除，不应当获得补偿，因此不但没有拆迁补偿的诉求，甚至也放弃了拆迁赔偿的诉求，没有区分拆迁补偿和拆迁赔偿，致使自己的合法权益无法得到维护。
 
最后，在拆迁补偿中，要注意转化的违章建筑的特殊情况。所谓转化的违章建筑，主要是指因为超过批准期限，由临时建筑转化成的违章建筑。转化的违章建筑和批准期限内的临时建筑的区分点就是批准期末，批准期初至批准期末为合法建筑，超过批准期末，仍未拆除的，为违章建筑。笔者认为，并非所有的转化的违章建筑，在拆除时，都不予补偿。如果存在以下两种情况：（一）不可抗力阻碍临时建筑在批准期限内拆除的；（二）临时建筑不被拆除是为了保护另外一个更大的利益，致使超过批准期限仍未拆除的。在这两种情况下，拆迁人拆除违章建筑时，应当按照国家或者地方的标准补偿违章建筑人。
 
值得注意的一点是，违章建筑的使用人在不知情的情况下，其拆迁补偿安置问题。违章建筑的使用人是指违章建筑人之外的其他使用该违章建筑的人。违章建筑的使用人如果尽了一般人的注意义务，仍然不足以发现其所使用的建筑系违章建筑的，符合拆迁补偿安置其它条件的，依法应当获得拆迁补偿安置。比如，违章建筑的承租人履行了一般情况下的注意义务，仍然对其承租的房屋系违章建筑不知情，拆迁人如果拆除该违章建筑，应当依法对该房屋承租人补偿安置。从法理的角度分析，任何人不应当由于第三人的原因丧失其合法权益。拆迁人不能由于违章建筑人的过错拒绝对对违章建筑使用人补偿安置。
 
显然，违章建筑的拆除涉及各种复杂的法律关系，不能一概而论。只有对违章建筑拆迁补偿涉及的各种法律关系进行实事求是的分析，才有利于保障拆除违章建筑依法进行，才有利于全社会的和谐。欣闻全国人大常委会通过《中华人民共和国城乡规划法》，夜不能寐，写下此文。
 
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