如何理解禁止城镇居民购买宅基地

来源：未知作者：未知时间：2012-11-04

禁止城镇居民购置宅基地主要是对宅基地使用权主体资格的限制。
宅基地使用权的根本性质是作为集体经济的成员拥有的对其所在农民集体所有的土地所享有的建造房屋以供居住的权利，因此其带有很强的社会福利和社会保障的功能。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规的规定，宅基地使用权权利主体应具备两个条件：
第一，必须具备合法的成员身份。即只有具有本集体经济组织成员的合法身份，才能获得宅基地使用权。
第二，必须符合申请宅基地使用权的条件，如分户条件。

城镇居民购置农村宅基地的法律规定

我国历史上对宅基地使用权的使用权主体曾不仅局限于农村内部的集体经济组织成员，如1991年国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年失效）第26条规定：“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用，的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇)农民集体所在的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。”根据本条规定，当时的宅基地使用权主体不仅可以是农村的村民，还可以是城镇的居民，但是条例发布后，出现了大量的城镇居民在农村建房的现象，一时使得真正需要建房的农村村民却申请不到宅基地，同时由于大量的集体土地用于建造住房，各地出现了很多占用耕地建房的现象，因此为了加强土地管理，确实保护耕地，1998年修订《中华人民共和国土地管理法》中即把该规定删除了，从而也从法律层面明确了宅基地使用权的主体只能是农村的村民。

2004年国家为实行最严格的土地管理制度，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004] 28号），在该通知中第（十）条加强村镇建设用地管理中，明确规定改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。

2002年12月，作为民法草案的一编提请九届全国人大常委会第三十一次会议初次审议的物权法草案中，并没有禁止城镇居民在农村购置宅基地的规定。在2005年6月举行的十届全国人大常委会第十六次会议上才在物权法草案中增加这一内容。增加的理由是：根据土地管理法的规定，国务院为加强农村土地的管理，已经明确规定禁止城镇居民在农村购置宅基地。#p#分页标题#e#

在物权法草案全文公布征求意见过程中，群众对禁止城镇居民在农村购置宅基地的规定争论十分激烈，并受到各方的质疑。如广东省人大常委会以“宅基地不能卖给城里人”为议题，举行了公众讨论会，经与会约60名法律界专家、学者以及普通市民、政府有关部门代表讨论后，一致意见认为：“禁令不符实际，专家市民一致反对”。如中山大学法学院副院长周林彬教授认为“禁令与物权法物尽其用的原则相违背！”周林彬教授认为，草案第162条中规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”把集体所有的财产和农民的财产，限制在极其有限的范围内流转，使得这些财产近乎变成死产，无法通过流通来增长自身价值，对于权利人来说是极大的损失；另一方面，城市居民在这方面的需要也无法获得满足。而保护有限的农业用地完全可以通过其他方式解决；来自广州的市民彭学新以其所在村的事例说明，很多人在该村建房子、办企业，村民们因此生活富裕，因此也提出反对禁止城镇居民在农村购置宅基地；还有代表认为禁令不符合实际，因为现在外来人口流动量大，在农村住房的需求也大，而农民应对宅基地拥有自由处分的权利，该禁令完全漠视农民的利益，应该取消。

在物权法草案第四次审议中，争论最激烈的问题之一即是居民购置农村宅基地是禁还是放。

全国人大农业与农村委员会委员杨新人，以自己的所见所闻，诠释草案规定是合理的。在讨论中，杨新人以自己的切身经历进行说明：“作为农委委员，我经常到京郊农村走走。看到很多城里人，有自由职业者，也有机关干部，到农村买农民的房子，买了以后就重新修建。农村的土地是集体所有的。我问村里的干部城里人买房子如何办手续，回答说房子没有产权证，而是订一个合同。城镇居民在农村买房子无疑会占用农村的土地。从严格保护土地出发，草案关于禁止城镇居民在农村购置宅基地的规定是合适的。如果城里人到农村住，可以租，但是不能买。”长期生活在农村，对农村的情况比较熟悉的人大代表黄代放也认为：“我国的农民大部分文化程度较低，对未来预期把握能力有限。如果允许农民卖宅基地，会造成很多人居无定所，给社会带来不安定因素。现在草案这样规定对农民的生活稳定有好处。”

但是，更多的委员对这一规定表示反对。韦家能委员就认为：“城镇居民在农村购置宅基地的情况比较复杂，各地的情况也不一样。如果在物权法中一概而论，既不利于城乡的发展，也不符合实际。”郑功成委员认为：“这是草案中最令人关注的内容。建议还是不要规定得这样死为好。应该允许城乡之间的双向流动，市民向乡村迁移的过程应当是城市文明向乡村扩散的过程。”

万学文委员也认为，这一条写得太绝对了，建议将其修改为“城镇居民未经批准不得购置农村宅基地”。他举例说，有一些大学毕业生到农村从事教育工作，当了十年八年老师，是否可以在农村买一块宅基地？当然应该允许。

袁汉民委员的看法也是有条件地放开：城里的人在农村开发荒漠地，那里交通不方便，你不叫他们在那里盖个房子，怎么能够有利于开发？国家还在搞引进外资，加快经济发展，农村就不可以吸引城里人到农村发展经济吗？建议法律应该区别对待，经过批准后城里人也可以在一些荒山、荒地上建房子。

刘振伟委员认为：草案已经有一个限定条件，就是一户农民只能拥有一处宅基地，如果将宅基地转让了，就不能申请新的宅基地。这是一个非常严格的约束条件，有了这样的约束条件，在转让宅基地时农民就会考虑如果没有地方住怎么办。农民居无定所的问题不用过分担心，城里人转让土地使用权都不担心，农民转让宅基地就要担心吗？现在流动人口比较多，农民迁入城市的很多，城市一体化在加速，如果不让转让的话，宅基地就会闲置在农村，这不是保护农民的措施。#p#分页标题#e#

来自香港特别行政区的曾宪梓委员提出另外一个问题：“现在很多华侨、华人、港澳台同胞想回到家乡，在农村购置宅基地，这个问题怎么办？如果有一些出生在农村现在居住在城市的人不习惯城市生活，还想回到乡下去怎么办？应该允许港澳台同胞、外侨及城镇居民购买农村宅基地。”

全国人大代表莫建芳从另外一个角度分析这一问题：“现在农村经济发展，很多农户到城里做生意、经商，有一部分人在城里买了房子，农村的房子实际上是闲置的，这是一种情形。另外一种情形，农民在农村有房子。他在经商的过程中产生了债务，但是不能到期清偿。诉诸法律后，人民法院强制执行拍卖债务人的房地产。按照草案现在的规定，宅基地只能卖给本村的农户，但是他们根本不需要，而想买的城里人又不让买，这样不利于保护债权人的合法权益。”

刘明祖委员认为，目前对农村宅基地问题研究得还不够，禁止城镇居民购置宅基地的规定也很难落实。他指出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地不符合社会发展规律。城乡一体化是我们发展的方向，可是草案的这个规定人为地隔绝了城乡一体化。农民可以到城市来买房子，为什么城市人就不能到农村买一块地建房。党中央提倡以工促农、以城带乡，促进城乡协调发展。草案的这个规定不符合中央的发展思路，也不符合社会发展规律。为了把这一规定制定好，应专门深入到农村作一些调查研究。现在农村在这方面的纠纷比较多，各地法院有大量的实例，通过对实例的分析，可以总结出规律。在物权法里体现后，再去指导实践，纠纷就可以减少一些，也有利于法律规定真正落到实处。”三、理论界中对城镇居民购置宅基地的探讨

基于宅基地福利的性质，因此一直以来对宅基地的取得主要是通过申请审批后由集体经济组织分配给申请人的方式，但是随着土地市场的日益活跃，尤其是土地交易市场所带来的巨大财富，一些地方出现了私下买卖或变相买卖农村宅基地的现象，而反映到立法需求上，便是要求扩大宅基地使用权的主体资格，即允许城镇的居民购置农村的宅基地。对于能否允许城镇的居民购置农村的宅基地，即宅基地使用权的主体资格是否有必要进行如此严格的限制，有不少学者开展了这方面的理论研究，意见也各不统一。一方观点认为，从保护耕地、保护农民权益、维护农村稳定的角度出发，应该严格禁止城镇居民购置宅基地；另一方观点认为，为了充分体现宅基地使用权的权利内容，不应该过多的对其权利的处置进行限制，应适应土地市场的需要，放开农村宅基地使用权市场，允许城镇的居民购置宅基地。#p#分页标题#e#

主张第一种观点的人（孟勤国：物权法开禁农村宅基地交易之辩）主要是认为，在很长时期以内，中国仍难以改变宅基地分配的方式，因为农村宅基地分配不是一个简单的福利措施，而是国家土地政策的一个极其重要的部分。在中国四荒地不多而人口却不断增长的情况下，农村宅基地多是从农用土地分割出来。而中国人多地少，有限的农用土地首先要用于解决十三亿人的吃饭问题①。因此，严格或尽可能控制农用土地向其他用地包括农村宅基地的转化成为国家的头等大事之一。土地虽然是农村集体经济组织所有，但事关整个民族的生存与发展，国家不能允许农村集体经济组织任意改变农用土地的用途②。这一既定的土地政策从源头上卡住了农村宅基地的流量，使农村宅基地成为稀缺的资源。与其他的稀缺资源有所不同，农村宅基地是农民的安身立命之地，不能采取谁出价高就给谁的方法。不然，一部分农民将失去最低的生存保障。对于生存必需品，通常只有增加供应或定量分配两个办法。农村宅基地的供应在过去、现在和可预见的将来都跟不上需求的增长，定量分配是唯～的选择。生存问题属于人权范畴，人权高于财产权，．现代社会不能允许一部分人用金钱剥夺另一部分人的生存权利。这就是农村宅基地再怎么值钱和有些人再怎么有钱也只能定量分配的理由。有些学者说农村宅基地分配制度是人民公社制度的残迹①，这种贬损完全脱离中国的历史与现实，是不严肃也是不公正的。

主张第二种观点的人则认为宅基地使用权的权利内容不应该受到限制。根据《物权法》对土地权利的划分，宅基地使用权应是一种独立的用益物权，根据《物权法》第117条的规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”根据传统民法对物权权利内容的设定，对土地的占有即权利人对土地所享有的事实上的管领，也即实际控制的权能；对土地的使用即权利人按照土地的性能和用途利用土地，从而实现利益的权能；对土地的收益即获取土地利用带来的经济收入。可以通过以下两种方式实现：一是利用土地的自然属性获取收益，二是依一定法律关系的存在而获取收益。

理论上认为，宅基地使用权既然作为一种独立的用益物权，就不应该按土地所有制的不同而区别于其他的用益物权，而且不能进行流通产生收益的财产不是真正意义上的财产，禁止农村宅基地交易实际上是不承认宅基地是农民的财产。从目前农民现有的财产分析，其能自己支配的除了农产品外，较为值钱的就剩宅基地了，如果将宅基地使用权的主体仅仅限制在农村本集体经济组织内容的话，难以为农村的经济增长、农民生活的提高创造条件，因此，主张应将宅基地使用权的主体资格放开限制，允许城镇居民购置农村的宅基地。#p#分页标题#e#

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