土地登记机关与房屋登记机关

依据《城市房地产管理法》（2007年修订）第六十一条规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。法律另有规定的，依照有关法律的规定办理。
不难看出，我国目前具体实施的房地产权属登记管理制度，虽然遵循房地产权利主体相一致原则，但在办理登记时，还是分开受理登记申请并分开办理，即建设用地使用权的权属登记受理归县级以上地方人民政府土地管理部门，房屋权属登记归县级以上地方人民政府房产管理部门管理。 
2003年3月29日，建设部关于转发国务院法制办公室“对建设部（关于请求解释《城市房地产管理法》中房产管理部门的函）的复函”的通知中认为：各省市要严格按照法定程序核发房屋权属证书，不得委托不具备房屋权属登记发证主体资格的单位发证。各级政府内设的机关事务管理机构、大型企事业单位内设的房产管理机构等非房产行政管理部门不得自行核发房屋权属证书，也不得要求房产行政管理部门委托其发放房屋权属证书。已经自行发证或委托发证的，其所发证书无效。房产行政管理部门不得以此作为产权依据办理房屋转让、抵押、出租等有关手续。各级房产行政管理部门要将上述精神向社会公告，以维护房屋权利人的合法权益。
【律师提示】建设用地使用权的申请登记机关是县级以上地方人民政府土地管理部门，但审核和发证机关是同级人民政府；而建设用地使用权上的房屋所有权的申请登记机关、审核和发证机关都是县级以上地方人民政府房产管理部门，同级人民政府发证属于越权行为，这两者是有区别的。在《毛宁生、毛杭生与衢州市人民政府颁发房屋所有权证行政复议决定上诉案》中，浙江省高级人民法院就认为：依据《城市房地产管理法>第六十条以及《浙江省城市房屋产权产籍管理条例》的有关规定，县级以上地方人民政府房产管理部门是负责城市房屋产权登记并核发《房屋所有权证》的法定职能部门，县级以上人民政府无权对城市房屋进行产权登记并核发《房屋所有权证》；江山市人民政府办公室印发的江山市建设局的“三定方案”中已明确江山市建设局为江山市人民政府的房产管理部门，故江山市人民政府颁发市心街4号房屋的《房屋所有权证》及《房屋共有权证》的行为属越权行为，被上诉人衢州市人民政府的复议决定予以撤销合法正确。两上诉人认为江山市未设房地产管理局，故应由江山市人民政府核发城市房屋所有权证书，并提供了建设部及省建设厅办公室的有关文件规定作为依据，因其主张及所提供的有关规定与国家房地产管理的有关法律、法规规定不相一致，本院不予采纳。#p#分页标题#e#
在如何衔接好土地登记与房屋登记的关系，《城市房地产管理法》( 2007年修订)第六十三条规定，经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书．依照本法第六十一条的规定，将房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更，分另载入房地产权证书。《物权法》第十条规定，不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。该规定虽然将统一登记机构的原则确定下来，，但具体如何统一登记机构，还需要法律、行政法规的规定。
【律师提示】关于土地登记与房屋登记的关系，建设部与国土资源部从利益出发，向来各自为政，实行垂直管理，对房屋和土地进行分别登记。1995年2月国家土地管理局在《关于贯彻《城市房地产管理法》做好土地登记工作的通知》中曾对该条款作出规定：土地管理部门与房产管理部门，必须严格执行《城市房地产管理法》第六十条的规定，分别进行登记发证。在省、自治区、直辖市人民政府确定由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的地方，按《城市房地产管理法>第六十二条的规定，土地、房产证书可实行合一，但登记办法和证书格式及有关土地使用权的内容必须符合土地管理的法律、法规和技术规范的要求。土地、房产合一的证书中有关土地的内容和格式必须报国家土地管理局审批。 
人为地将其分由两个部门来管理，既不符合物权法惯例，又会给不动产权利人、登记机关和司法机关带来原本可以避免的麻烦，尤其是在房地产转让和设立抵押权时，分开登记管理操作，法律风险很大。但从《物权法》实施后，建设部和国土资源部又各自出台了部门规章《房屋登记办法》和《土地登记办法》，表明我国统一登记制度的确立尚未提上议程。笔者以为，要确切保持建设用地使用权与地上不动产的权利一体化立法精神，统一登记制度是完善不动产登记制度的最佳方法。
对于房地产抵押的登记处理，依据《城市房地产管理法》（2007年修订）第六十二条规定，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。因处分抵押房地产而取得土地使用权和房屋所有权的，则应当依照本法第六十条规定办理过户登记。
1995年3月11日，国家土地管理局在《关于贯彻（城市房地产管理法）若干问题的批复》(国土批(1995)13号）的答复中认为：根据<城市房地产管理法》第六十一条规定办理房地产抵押登记时，可以分别向土地管理部门和房产管理部门申请办理抵押登记。房地产抵押价值中，土地的抵押价值要远远大于房产的抵押价值，抵押权人主要是着眼于土地价值才设定抵押，而且土地使用权抵押的合法性决定了整个房地产抵押的合法性。因此，如果一个部门负责抵押登记，这个部门应为土地管理部门。
《担保法》第四十一条和第四十二条则规定，当事人以无地上定着物的土地使用权抵押的，办理抵押物登记部门为土地管理部门；如以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，则为县级以上地方人民政府规定的部门。
【律师提示】对房屋设立抵押权，是否需要分开办理房屋抵押登记和建设用地使用权抵押登记，法律并无规定，耐人寻味的是，新出台的部门规章《土地登记办法》和《房屋登记办法》对此都采取了回避态度。如：《土地登记办法》第三十六条规定，对办理建设用地使用权抵押登记，提交的资料包括“土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料”；《房屋登记办法》第四十三条规定，申请房屋抵押权登记，应当提交的文件包括“登记申请书、申请人的身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书、抵押合同、主债权合同、其他必要材料。”但建设部在《简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见》中曾明确规定：在办理房地产抵押时，“士地使用权证书或用地证明”为必收要件，《城市房地产抵押管理办法》（修正）中也有类似规定。  笔者以为，从法律“应由县级以上地方人民政府规定的部门办理”之规定来分析，其实是将该问题授权给县级以上的地方政府因地制宜处理。故地方法规或规章或县级以上的地方政府规范化行政文件的规定，才是认定房屋抵押权的办理登记机关是否具有合法性资格的法律依据。建设部在《城市房地产抵押管理办法》（修正）的规定将城市房地产抵押权的登记归为统一由房地产管理部门管理，如无县级以上的人民地方政府的支持，则缺乏直接法律依据。#p#分页标题#e#

 
靳双权律师，北京市东卫律师事务所房地产业务部负责人，靳律师为多家知名房地产公司提供法律顾问及教学服务；靳律师还致力于法律援助事业，如果您因生活困难，合法权益受到侵害，符合法律援助条件，靳律师愿意为您提供免费法律援助服务。联系电话：13426037149.单位：东卫律师事务所，地址：北京市朝阳门外北大街8号富华大厦D3B室。