登记审查与登记错误责任

一、登记机构的登记审查程序与内容 
《城市房地产管理法》（2007年修订）第六十一条规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。“核实”当属对提交的文件内容进行审查。
《物权法》第十二条规定，登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；(二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。
【律师提示】学者解释认为，登记审查制度是整个不动产登记制度的核心内容之一。采用不同登记审查标准，对登记的公信力、登记的效率和质量以及登记错误的责任承担有重要的影响。从该规定的登记机构的审查职责来看，我国采用的应当是实质审查模式。但这主要是针对不动产物权因法律行为设立、变更、转让的情形，对于非因法律行为导致的不动产物权变动，原则上不宜采用实质审查模式。对于人民法院、仲裁机构作出的生效裁判文书，行政机关作出的征收决定等确定的不动产物权的设立、变更、转让或者消灭，当事人申请登记时，登记机构只要审查相关生效法律文书的真实性即可，不必要再对生效法律文书内容是否妥当以及不动产物权的实际情况进行审查。即使认为生效法律文书确有错误，也不应拒绝登记，仍应依法给予登记，可以同时向作出生效法律文书的人民法院、仲裁机构或者行政机关提出相应的建议。
在《物权法》实施之前，笔者以为，其实我国对房地产登记也是采用实质审查模式。如《城市房地产管理法》 (2007年修订)第六十一条就有明确规定，《土地登记规则》第六条进一步将该规定规范化：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”。在以上规定中，地籍调查与权属审核，属于对登记内容的实质审查，但如何来认定登记机关是否履行了审核义务或说是否履行了全面的审核义务还是部分审核义务，法律没有明确，理论界也多有争议。

  二、登记机构登记错误的赔偿责任 
鉴于《物权法》出台之前，法律一直没有明确因登记机构的登记错误对权利人造成损失时应如何承担法律责任的问题如何解决，所以理论界多有争议，司法实践中也多存在类似问题审判结果却完全不相同的案例。有的地方政府将赔偿责任通过立法形式确定了下来，如《福建省土地登记条例》第四十四条、《吉林省土地登记条例》第三十六条、《新疆维吾尔自治区土地登记办法》第三十五条、《湖南省土地登记办法》第三十三条、《广东省房地产权登记条例》第二十一条、《深圳经济特区房地产登记条例》第五十九条《贵州省土地登记条例》第三十二条、《甘肃省土地登记条例》第三十二条等都有类似的规定，特另是《深圳经济特区房地产登记条例》明确规定了“登记机关及其工作人员因不当登记，造成权利人损失的，登记机关应负赔偿责任，赔偿费从赔偿基金中列支”。#p#分页标题#e#
《物权法》对此作了明确规定，第二十一条规定，当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。
【律师提示】有学理解释对《物权法》第二十一条作如下说明：审判实践中，适用本条要考虑到本条规定过于原则的特点，在不动产登记法、新的法律法规以及司法解释出台之前，在不动产登记机构管理体制没有作出调整之前，人民法院在审理涉及不动产登记机构赔偿责任案件时仍然应适用现有的法律法规、司法解释以及参照部门规章，正确认定登记机构赔偿责任。在国家赔偿责任方面，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》结合《国家赔偿法》的第三条规定作出了受理行政赔偿诉讼的规定。 
在如何具体实施《物权法》第二十一条规定，建设部和国土资源部的态度截然不同。国土资源部采取回避态度。如在已失效的《土地登记规则》第六条中，曾规定土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”。但新实施的《土地登记办法》已将该办理登记程序删除，同时还新增条款，规定了“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”，而对因国土资源行政主管部门的错误登记造成权利申请人的损害应如何承担民事赔偿责任问题，只字不提。  相比之下，建设部则采取了积极态度。《城市房屋权属登记管理办法》（修正）第三十七条规定，因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。在《房屋登记办法》第九十二条中规定，申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿。

三、国土资源局协助司法机关办理土地使用权转移行为的可诉性 
《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（2004年3月1日起实施）第一条规定，人民法院在办理案件时，需要国土资源、房地产管理部门协助执行的，国土资源、房地产管理部门应当按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项。第三条规定，对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。
依据上述规定，司法协助行为从属于司法裁判行为，是司法权的延伸，具有司法裁判意志力。诉讼标的即被诉具体行政行为，如果已受到人民法院生效裁判效力的直接羁束，除非经过审判监督程序，否则，不能再针对该具体行政行为进行审理。这是法律统一性、稳定性和权威性的要求，也是司法最终裁判权的具体体现。土地权利人或利害关系人如果认为国土资源局协助司法机关执行的行为损害了其合法权益，不能通过行政复议或行政诉讼方式维权，而只能通过审判监督程序，向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审（也可向人民检察院提起抗诉申请），启动再审程序来获得权利救济，维护合法权益。#p#分页标题#e#
【律师提示】但行政机关在办理司法协助执行时，自行扩大范围或者采取相关措施违法，当事人认为行政机关这类行为违法而提起行政诉讼的，应当属于行政诉讼受案范围。行政机关没有按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书内容范围办理协助执行事项，其超出的范围以及其他违法事项不是司法机关的裁判意志，已不再是司法协助执行行为，对此行为的法律后果应由行政机关自行承担，同时，行政管理相对人及权利人享有司法救济权。司法协助执行行为中的越权违法行为具有可诉性。

四、国土资源行政部门的土地登记行为的可诉性
大部分的司法界及学者均认为，当事人申请国土资源行政部门办理土地变更登记手续，是在封闭状态下进行的，国土资源行政部门实施登记行为的一整套手续既未向行政相对人送达，也未向外界公布，对行政相对人不产生任何效力，故当事人对国土资源行政部门的土地登记行为有异议而提起的诉讼没有实际意义，对当事人权益产生影响的是县级以上人民政府的发证行为，因此，依照《最高人民法院关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条（六）项之规定，该土地登记行为不具有可诉性。
【律师提示】《土地登记办法》规定了在建设用地使用权的抵押设立、设有抵押权的建设用地使用权流转、建设用地使用权上设定地役权三种情况下，申请登记必须是双方共同申请。而对于建设用地使用权其他情形的发生，该部门规章以“当事人”概括，与原《土地登记规则》规定的应由土地使用权转让双方当事人在转让合同或者协议签订后三十日内共同申请变更登记有了明显的区别。至于该当事人是否包括建设用地使用权转让的双方或一方，有待权威解释。笔者以为，从两个规章前后规定的区别来看，该“当事人”并不能当然理解为必须是双方当事人。比如购买商品房办理建设用地使用权证，并不需要开发商与购房人共同办理，购房人可以持相关资料独自办理建设用地使用权证。从提高办事效率考虑，这种修改是值得肯定的，但允许当事人的一方即可办理变更登记，存在一个如何保证提交的材料真实合法有效的问题。《土地登记办法》第九条的规定“申请人应对申请材料实质内容的真实性负责”，将该责任推给了申请人。
关于授权委托办理过程中，因为出现提交资料中错误或伪造资料问题，有的地方强制规定授权委托事项必须要经当地公证机关的公证方可作为有效的申请资料。这种人为设置的申请前置条件，参考建设部在《对广东省建设厅婚前财产申请共有登记有关问题的复函》中的观点，是不妥当的。
我国目前的登记请求权，大致可分两种情形：即债权请求权和因登记与实质权利关系不一致而发生登记的物权请求权。所谓债权请求权，是因当事人之间的契约或作为特别的债权效果而发生的登记申请，初始登记、变更登记、预告登记可归纳为债权请求权；更正登记、异议登记、注销登记则可归纳为物权请求权。第六节更正登记与异议登记《物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。#p#分页标题#e#
【律师提示】有学理解释认为，不动产权属证书具有证据资格，但根据物权公示原则，完成不动产物权公示的是不动产登记，不动产物权的根据仍然是不动产登记簿，不动产权属证书并不具有代表不动产物权的功能，不动产权属证书的证据效力低于不动产登记簿。
笔者提醒，依据《物权法》该条规定，不动产的买方不能单凭不动产的权属证书来确认卖方是否是不动产的真正权利人及不动产的当前状况，不动产登记簿上已设有抵押权而不动产权属证书并无显示，这种事件非常容易发生。故只有先确认不动产簿上记载的内容与不动产权属证书相一致，再展开下一步的交易洽谈，同时采取预告登记手段，才能避免付款后无法拥有不动产物权的法律风险。
《物权法》第十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。
《土地登记办法》规定了简要的办理异议登记程序：对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。异议登记期间，未经异议登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权。有下列情形之一的，异议登记申请人或者土地登记簿记载的土地权利人可以持相关材料申请注销异议登记：（一）异议登记申请人在异议登记之日起十五日内没有起诉的；（二）人民法院对异议登记申请人的起诉不予受理的；（三）人民法院对异议登记申请人的诉讼请求不予支持的。
异议登记失效后，原申请人就同一事项再次申请异议登记的’，国土资源行政主管部门不予受理。
【律师提示】这是权利人、利害关系人在不动产登记存在瑕疵情形下可以主张申请更正登记和异议登记的自我救济手段。以前的法律及《城市房屋权属登记管理办法》和《土地登记规则》均不曾有规定。需要注意的是，异议登记申请人必须要在异议登记后15天内向人民法院提起诉讼。“该15天的时限应为不变期间，超过该期间不起诉的，异议登记失效”。
但实际上，《物权法》和《土地登记办法》的规定都过于原则，实际操作起来还有很大难度。比如说，如何确认符合异议登记条件？如何确定或知道15天内利害关系是否提起诉讼？该起诉是指在15天内向法院提交了起诉状，还是以15天内法院立案为限？如果法院受理，鉴于目前民事诉讼法规定的诉讼时限，主观恶意的利害关系人完全可以利用诉讼技巧，拖延诉讼时间达半年甚至1年以上，这段时间内造成不动产权利人损害的经济赔偿如何计算？诉讼请求不予以支持．是仅仅指一审判决还是包括二审判决？如果包括两审期限，则该时间完全可以拖延到2年以上，这显然对真正权利人的物权保护非常不利的。
简单举例：某甲公司与乙公司共同购买某建设用地使用权，双方处于某种原因考虑，私自约定乙公司以非土地转让款名义支付给甲公司，甲公司同意将该建设用地使用权全部转给乙公司，乙公司支付价款并将该建设用地使用权过户到乙公司名下。后甲公司反悔，双方发生争议。甲公司就持双方共同购买协议、转让协议无效等理由向登记机构主张异议登记。如果异议登记成立，则意味着乙公司在近两年左右的时间里无法自由处分该建设用地使用权，其经济损失显然是巨大的。#p#分页标题#e#
 
靳双权律师，北京市东卫律师事务所房地产业务部负责人，靳律师为多家知名房地产公司提供法律顾问及教学服务；靳律师还致力于法律援助事业，如果您因生活困难，合法权益受到侵害，符合法律援助条件，靳律师愿意为您提供免费法律援助服务。联系电话：13426037149.单位：东卫律师事务所，地址：北京市朝阳门外北大街8号富华大厦D3B室。