80年代前我国征地制度的发展历程
来源：未知 作者：未知 时间：2013-03-21
建国后，随着社会主义现代化建设和各项社会事业的全面发展，占用土地的需求不断扩大，国有土地已难以满足社会发展的需要。为保障社会经济发展对土地的需求，从其他土地所有者手中征收土地，成为必然的选择。因此，建立一个与经济发展阶段相适应的征地制度，成为我国社会经济制度体系建设必不可缺的一项内容。新中国成立以来，征地制度经历了从不完善到逐步完善的发展过程。
一、建国初期的征地制度
建国初期，我国征地制度的内容较为丰富，存在征收、征用、收回、收买或征购等不同的规定
（一）国家法律中的一般性规定
1950年6月24日公布的《中央人民政府政务院关于铁路留用土地办法》第6条规定，铁路因建筑关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，铁路局通过地方政府收买或征购之。
1950年6月28日中央人民政府委员会通过的《土地改革法》第3条第1款、第4条第2款中，规定了没收和征收两种强制形式，即对地主的土地采取没收的方式，对“祠堂．庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村的土地及其公地”和“工商业家在农村中的土地和原由农民居住的房屋”则采取强制收取的方式。这一法律的实施，使原有的土地改革运动合法化．在全国范围内大规模地开始没收地主的土地或征收富农多余的土地，将之分配给无地或少地的农民。
1950年11月21日公布的，'《城市郊区土地改革条例》，规定，国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给以适当代价或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民应给以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿并、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。城市郊区所有没收或征收得来的农业用地，一律归国家所有，由市人民政府管理，并分配给当地农民耕种使用。
1954年《宪法》第13条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有；1975年《宪法》第6条第3款规定，国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有：1978年《宪法》相关条款基本未修改，其中第6条第3款规定，国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。
（二）专门立法的规定
建国后，随着经济社会的快速发展，国家建设项目不断增加，占用土地规模与日俱增，为了解决实践中不断出现的新问题，建国初期制订了两部专门规范土地征用的法规。
1. 1953年《国家建设征用土地办法》
1953年12月，为了应对当时进行的大规模建设需要土地的情形，新中国出台了第一部专门规范“土地征用”的法规——《国家建设征用土地办法》，正式提出了“土地征用”概念，即国家或政府为了获得建设项目的实现，可以通过强制性的手段，收取公有土地、私有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权，并建立国家的所有权或使用权。当时立法中之所以采用“土地征用”概念而未用“土地征收”，是与革命根据地时期立法的现实分不开的，“征收”一词在当时被赋予了革命措施的意义，为了与之相区别，立法者选择了“征用”这一概念。这一办法对土地征用制度的相关内容作了具体规定。#p#分页标题#e#
(1)国家建设征用土地的基本原则。征用土地应当遵循的原则包括：一是征用土地应保证国家建设的需要；二是应当照顾当地人民的切身利益，对土地被征用者的生产和生活进行妥善安置。
(2)征地补偿的标准及确定。国家征用土地，以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理。征用土地补偿费的确定，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。
(3)征用土地的事由。征用土地目的为“适应国家建设的需要”，并且将土地征用的范围限制为“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设”所需用之士地。
(4)土地征用的审批权。征地审批权分中央、大行政区、省、县四级审批。全国性建设事业用地，由中央政府批准；地方性建设事业用地，用地5000亩以上或者迁移居民300户以上的，由大行政区行政委员会批准（1954年9月22日大区行政委员会撤销后，该项审批权改由省级政府行使）；用地5000亩以下1000亩以上或者迁移居民300户以下50户以上的，由省级政府批准；用地1000亩以下或者迁移居民50户以下的，由县级政府批准。
(5)土地征用的对象为私有土地。根据当时的法律政策，农村土地实行的是土地国有制和私有制并行，还不存在“集体所有”这一概念。
2. 1958年《国家建设征用土地办法》
建国初期社会主义改造逐步完成后，农村的土地所有制关系发生了根本性的变化，土地由农户私有制变为社会主义集体所有制，土地征用关系随之做出了相应改变和调整。1958年1月6日，为了适应国家建设的需要，妥善处理国家建设中土地征用出现的新问题和由于土地审批相对宽松而导致的一些地方严重浪费土地现象及补偿不足问题，国务院在对1953年《国家建设征用土地办法》修订的基础上，重新颁布了《国家建设征用土地办法》，其主要内容包括：
(1)实施征地的法定事由扩大为：国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化、教育、卫生建设，市政建设和其他建设。
(2)征地审批权调整为省、县两级。用地300亩以下和迁移居民30户以下的，由县级人民委员会审批（核拨）；以上的由省级人民委员会审批（核拨）。
1962年4月10日，针对征地工作中出现的浪费土地和补偿安置中损害农民利益等问题，国务院在《转发（内务部关于北京、天津两市国家建设征用土地使用情况的报告）的批语》中规定，暂时将征用土地的审批权收归省、自治区、直辖市人民委员会。1965年7月20日，国务院在《关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》中又决定，10亩以下和迁移居民5户以下（不包括水利、水电工程移民）的征用土地审批权，可以下放到专区、自治州或者县、市。
(3)征地补偿标准为被征用土地2至4年的定产量总值。在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。
建国初期的征地制度，是在计划经济体制条件下逐步形成的，其内容也与当时的社会制度相适应，对当时建设各类基础设施、建立现代工业体系和城镇发展，都发挥了重要作用。
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二、二十世纪80年代的征地制度
十一届三中全会以来，特别是改革开放以后，我国经济建设的步伐加快，新增建设项目增多，土地的价值逐渐显现，为慎重处理社会经济关系特别是农村经济关系调整中由于土地征用所引起的土地关系问题，征地制度进行了相应变革。
（一）1982年《宪法》
1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的1982年《宪法》，对征地制度作出了新的规定，其中第10条第3款规定，国家为公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用。与1954年、1975年和1978年的《宪法》相比，1982年《宪法》关于征地制度的规定，仅采用了“土地征用”的提法，取消了征购和收归国有等规定。
（二）1982年《国家建设征用土地条例》
1982年5月，国务院根据《宪法》的规定，在1958年《国家建设征用土地办法》的基础上，发布了《国家建设征用土地条例》，第一次比较完整地提出征用集体土地的概念，在此后1986年和1988年的《土地管理法》中均沿用了这一概念。该条例的主要内容包括：
1．土地征用的范围和性质。条例规定，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理；国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
2．土地征用的补偿标准。条例首次明确规定了征用土地补偿费的构成：土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费；对农村剩余劳动力的安置途径调整为：就地农业安置、乡村企业安置、迁队或并队安置，以及通过农转非安排到集体或国有企业工作等；征地补偿标准调整为：耕地为征用前3年平均年产值的3至6倍，无收益的土地不补偿。
3．土地征用的审批。征地审批权调整为：中央、省、县三级审批。征用耕地、园地1000 亩以上，其他土地10000亩以上，由国务院批准；征用直辖市郊区的土地，由直辖市政府批准；征用50万人口以上城市郊区的土地，由所在市政府审查，报省级政府批准；征用其他地区耕地、园地3亩以上，林地、草地10亩以上，其他土地20亩以上，由所在县、市政府审查，报省级政府批准；征用耕地、园地3亩以下，林地、草地10亩以下的，由县、市政府批准。
（三）1986年《土地管理法》
1986年6月，全国人大常委会通过并颁布了我国第一部《土地管理法》，其中，对征地制度作了具体规定。
1．土地征用的法定事由。国家为了公共利益需要可以依法对集体所有土地实行征用。具体限定为：国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业。
2．土地征用审批权限。耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上，由国务院批准；征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。
3．土地征用范围：农村集体所有的土地。
4．土地征用补偿标准。征用耕地的补偿费为前三年平均年产值的3至6倍，征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费规定。征用耕地的安置补助费，每一个需要安置的农业人口为前3年平均每亩年产值的2到3倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的20倍。#p#分页标题#e#
从上世纪80年代征地制度立法来看，基本精神仍然带有很强的计划经济色彩，在征地补偿制度中体现尤其明显，国家给予适当补偿后，安排被征地农民转为城镇户籍人口，由用地单位招工就业，享受市民的福利待遇，农民征地后的长远生计是可以保证的。也正因为如此，农民乐于被征地。但随着社会主义市场经济体制的建立，这一补偿制度出现了不适应性。
靳双权律师，北京市东卫律师事务所房地产业务部负责人，靳律师为多家知名房地产公司提供法律顾问及教学服务；靳律师还致力于法律援助事业，如果您因生活困难，合法权益受到侵害，符合法律援助条件，靳律师愿意为您提供免费法律援助服务。联系电话：13426037149.单位：东卫律师事务所，地址：北京市朝阳门外北大街8号富华大厦D3B室。
靳双权，中国房地产营销协会副会长，北京东卫律师事务所房地产业务部主管，自2005年起至今，一直从事房地产法律的研究与服务，说房网特邀讲师，中国房地产营销协会房地产法律讲师。靳律师作为房地产专业律师，多年以来，一直潜心研究房地产，认真研读了土改、文革、房改、限购等建国以后不同历史时期的国家法律、政策及大量判例。靳律师对土地、公房、私房、商品房、经适房、央产房、军产房、回迁房等类型房地产在交易中涉及的具体法律问题进行大量的研究，办理了...【详细】