我国征地制度存在的关于土地征收范围和目的模糊性的问题
来源：未知 作者：未知 时间：2013-03-21
近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，征地制度也出现了一些不适应性。从当前征地制度的立法和实践操作来看，存在土地征收范围和目的模糊性的问题。
在土地征收的范围和目的方面，1986年《土地管理法》和1982年《国家建设征用土地条例》规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地”。1998年修订《土地管理法》时，考虑到我国实际情况比较复杂，难以准确界定征地的目的，因此，对征收土地的目的和范围也未作明确确定。2003年10月，党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了“严格界定公益性和经营性建设用地”，但是，该政策一直未能在立法上得以落实。从法制建设的角度来看，《宪法》作为根本大法明确规定了为公共利益目的实施征收或征用，相应的法律规定都应服从并围绕着《宪法》的规定作进一步细化。但是，现行法律法规并未进一步明确界定“公共利益”的范围和判断标准。相反，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这实际上是将土地征收范围扩展到了整个非农建设用地，将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入土地征收权的行使范围。在实践中，征地的目的也早已不限于“公共利益”，已经扩大到企业利益和个人利益，任何单位和个人都可申请由国家动用征地权来满足其用地需求。在一些城市批次用地中，经营性用地一般都占50%以上，甚至达90%。在我国土地管理中，征地与供地环节的分离进一步弱化了征地的目的，导致征地范围扩大化，客观上造成了征地规模过大，加重了政府安置被征地农民的责任和压力。
应否对征地范围中的“公共利益”进行明确界定，曾在我国法律界、经济界和社会公众中产生过激烈的争论，这一争论在《物权法（草案）》征求意见过程中达到了高潮，并形成了两种截然相反的观点：一种观点认为，从保护公民财产权角度出发，应严格界定“公共利益”的内涵，并在法律中作出具体、明确的规定，以限制政府滥用征地权，保护农民的合法土地权益。另一种观点认为，通过界定“公共利益”来缩小征地范围，实施起来有一定难度，因为“公共利益”是一个模糊的概念，且其内涵在不同时期、不同领域和不同的条件下是不同的，而且情况也相当复杂，公共利益本身范围的广泛性和主体的不确定性，也进一步增加了立法上的难度；从世界其它国家的立法实践来看，大多数国家特别是大陆法系国家没有在法律上对“公共利益”作出具体规定。争论的结果是，多数专家和行政管理者认为，从我国的现实状况出发，在法律上作出明确规定，不利于我现阶段的社会经济发展和行政管理的需要。因此，第十届人大第五次会议通过的《物权法》在土地征收的规定中仍沿用了《宪法》、《土地管理法》等法律中“公共利益”的原则提法，没有对公共利益作出明确界定。从这一角度来看，今后有关征收土地目的是否为“公共利益”的异议，将很难得到法律层面上的支持，这方面的问题，也将主要通过严格的征地程序和完善的征地补偿制度来规范。#p#分页标题#e#
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靳双权，中国房地产营销协会副会长，北京东卫律师事务所房地产业务部主管，自2005年起至今，一直从事房地产法律的研究与服务，说房网特邀讲师，中国房地产营销协会房地产法律讲师。靳律师作为房地产专业律师，多年以来，一直潜心研究房地产，认真研读了土改、文革、房改、限购等建国以后不同历史时期的国家法律、政策及大量判例。靳律师对土地、公房、私房、商品房、经适房、央产房、军产房、回迁房等类型房地产在交易中涉及的具体法律问题进行大量的研究，办理了...【详细】