历史遗留的城镇私房占用的土地使用权如何处置
来源：未知 作者：未知 时间：2013-08-29
1949年新中国成立前后，人民政府对城市私人所有的房屋原则上承认私人所有权，禁止任何机关：团体或个人任意占用城市私人房屋。该类房屋占用的土地原因十分复杂：既有城市居民世代相传的私房占有土地，也有解放前或解放初期城市居民买地盖房、买房买地或借地盖房取得的土地使用权；还有其他海外人士或华侨解放前后购置的房地产；还有城市居民通过购买私产房同时取得的土地使用权等，这种种情况虽然历经年代久远，但当时购置房产的房契、地契（包括解放前和解放初期的），甚至现在还能查到。按照我国有关的法律和政策，对敌伪财产可以没收，对资本主义工商业的生产资料可以通过赎买政策进行社会主义改造；而对于公民个人的生活资料及相关的财产权利，既不能剥夺，也不能无偿征收，更不能无偿征用。保护公民财产权是法制国家的最基本原则之一。
鉴于以上复杂性，新中国成立初期对城市私房占用土地性质的政策一直不明朗。依据1950年11月颁布的《城市郊区土地改革条例》规定：城市郊区所有没收和征收的农业土地一律归国家所有，由人民政府管理。可以认为没有被没收和征收的土地仍然归个人私有。1954年的《宪法》对城市居民对城镇住宅用地享肴何种权利仍然没有具体规定。但依据1958年1月6日修订的《国家建设征用土地办法》一第八条“征用城市市区内的房屋地基，如果房屋和地基同属一人，地基部分不分别补偿；如果分属两人，可以根据地基所有人的生活情况酌情补偿”的规定，国家当时是明确城镇居民私房占用土地所有权归私人所有的。后来随着社会主义改造的不断推进，1956年1月18日，中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的一件见》中规定，“一切私人占有的城市空地、宅基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。1982年《宪法》正式规定城市土地属于全民所有，个人只能拥有土地使用权。1990年4月23日国家土地管理局在给最高人民法院《关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》中指出：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属于自己的城市土地应该自然享有使用权”。1995年3月11日，国家土地管理局在《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土《籍》字第26号）第二十七条中，把这些私房占用的土地归纳为‘解放初期接收’、沿用、或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式”取得国有土地使用权，但没有明确该类土地使用权的性质。
【律师提示】依据1983年5月25日国务院批准、1983年6月4日城乡建设环境保护部公布的行政法规《城镇个人建造住宅管理办法》规定：凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工，都可以申请国有土地建造住宅，但夫妇一方户口在农村的，一般不得申请在城镇建造住宅。城镇个人建造住宅，须由建造人所在单位或所在地居民委员会开具证明，向所在地房地产管理机关提出申请，经审核同意后，才准建造住宅。该政策虽然直到2008年1月23日才以国务院令第516号正式废止，但实际上在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》实施后，职工就很难再申请获得土地。该类城镇个人住宅用地，一般称为城镇宅基地使用权，以与农村宅基地使用权区别。笔者以为，鉴于城镇宅基地使用权系个人通过申请，政府无偿划拨，故理解为划拨土地使用权并无争议。 但鉴于历史遗留的城镇私房占用的土地使用权取得的特殊性，既不受划拨土地的条件约束，也没有出让土地的年期限制，与我国现行的用地制度不相符合。如何定义这些私房占用的国有土地使用权性质，一直以来是个立法难题。1992年2月24日，国家土地管理局颁发的部门规章《划拨土地使用权管理暂行办法》（[1992]第1号令）在对划拨土地使用权定义时，首次提出划拨土地使用权就是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。按该规定，城镇私房所占土地当然归纳为划拨土地使用权性质。但鉴于该规定只是部门规章，法律位阶不高，故法律界一直对此有争议，并希望国家通过法律形式明确。#p#分页标题#e#
【律师提示】笔者以为，国家土地管理局之所以将历史遗留的城镇私房所占用的土地使用权定性为划拨土地使用权性质，原因有二：一是在征收和拆迁安置时可避免支付巨额的补偿费，因为对于划拨土地使用权，依据目前法律规定，政府可以无偿或低价收回；二是政府可以比较地容易收回或对该土地进行置换，以利于城市建设。
1994年6月28日，在第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上，全国人大法律委员会关于《中华人民共和国城市房地产管理法（草案）》审议结果的报告中指出：在观行的《城市房地产管理法》草案第二十三条第二款曾规定：本法施行前城市国有土地上的私有房屋用地，其土地使用权视同划拨方式取得；但是，依法通过出让方式取得土地使用权的除外。”在草案审议期间，有些委员和地方提出，按照这一规定，城市私有房屋在转让时都要补交土地使用权出让金。城市私有房屋问题比较复杂，有各种不同情况，有华侨以及其他海外人士在建国前后购置的房产，也有城市居民世代相传的私有房屋。一律简单规定视同划拨方式取得，并在转让时还要补交土地使用权出让金，会带来一些问题，还需进一步研究。因此，法律委员会在《审议结果报告》中建议，本法对此可以不作规定，建议删去草案的这一规定。如果需要，可以先由国务院制定行政法规，区别不同情况，加以处理。2007年10月1日施行的《物权法》仍然回避了该问题。
【律师提示】地方政府对该问题的态度一分为二：一种是对于该私房颁发房屋所有权证书，但对于其占用的土地不予以登记，即个人只拥有房屋所有权证，没有土地使用权证；另一种是须发城镇宅基地使用权证。笔者以为，依据《物权法》规定，这两种方式都不适当。因为《物权法》规定了登记才能产生用益物权，故不颁发土地证，意味着该私房所有权人没有土地的物权；其次，《物权法》规定了建设用地使用权的用益物权分出让和划拨两种方式，并无城镇宅基地使用权之定义。
对于该类私房的所有权人来说、因为国家对其占用土地性质的政策一直不明确，所以对其转让、抵押、出租等处分权都产生了阻碍影响，对其居住功能因为政府对翻新、修建、加层的严格限制也有一定程序的影响。尤其在拆迁补偿时，其权益受到侵害更为严重。1991年开始实施的《城市房屋拆迁管理条例》，对该私房占用的土地补偿问题采取回避态度，即只对房屋进行补偿，如果实行产权调换，则采取异地安置，安置房的土地性质为国有划拨性质。1995年9月4日，国务院法制局对《关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的函》的复函（国法函[1995] 65号）认为，拆迁城市私有房屋应当严格执行现行有关法律和《城市房屋拆迁管理条例》，并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿。2001年新颁发的《城市房屋拆迁管理条例》在第二十四条中规定了土地使用权价值包含在内，只是以房屋的区位价格代替了土地使用权价格。2002年1月，国务院法制办公室秘书行政司在一份回复进一步明确解释：新《条例》实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。
【律师提示】《城市房屋拆迁管理条例》中对房屋所占用的土地补偿，并没有区别出让还是划拨性质，在货币补偿安置过程中是否可以理解两者的补偿相等，并无权威解释。有学者认为，依据1999年的国家标准《房地产估价规范》第6.7.6、条规定：一以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。此种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。故拆迁时应区别土地的取得性质而采用不同的评估方式。#p#分页标题#e#
笔者以为，鉴于现在的城市拆迁都是出于旧城改造需要，因此，实际上被拆迁房屋绝大多数都是历史遗留的城镇私房，其占用的土地当然不会是划拨性质，而其居住的房屋早就破旧不堪，毫无价值而言。因此，如果按上述观点，拆迁实际上几乎等于政府白拿了这些房屋与土地，被拆迁人成了无家可归的流浪人。但实务中该类情形并不多见，故笔者以为至少地方政府在拆迁补偿时，应对该土地的使甩价值进行一定的补偿或者另外提供划拨土地供其居住。
对于城镇私房占用土地因拆迁补偿，除《城市房屋拆迁管理条例》外，还有《土地管理法》第五十八条规定：为公共利益需要使用土地的或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，收回国有土地使用权时，应对土地使用权人给予适当补偿。《物权法》第一百四十八条规定：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
【律师提示】值得注意的是，《土地管理法》第五十八条规定，并没有区别土地使用权的性质，但这里的土地使用权是否包括划拨土地和城镇私房占用土地，也无权威解释。另外，依照《物权法》规定，被拆迁入在土地补偿上实际上获得了两笔费用：一是剩余年限的土地出让金；二是包含在被拆迁房屋的市场评估价格内的土地价值，该土地价值在以房屋名义进行价值评估时，已经将被拆迁入的开发土地实际情况、对土地增值部分考虑在内。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和规划的要求，可以无偿收回。无偿收回划拨土地使用权时。对其地上建筑物、其他附着物，市县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿《城市房地产管理法》( 2007年修订)第二十三条第一款对土地使用权划拨行为进行了界定，即县级以上人民政府，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使甩，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。《土地管理法》第五十八条则规定，为公共利益需要使用土地的或为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地韵人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权、收回国有土地使用权的对土地使用权人应当给予适当补偿。
以上立法的趋势表明，从最初强调的无偿取得，到承认划拨土地使用权的取得需要发生相应成本，再到收回应给予适当补偿，划拨土地使用权越来越被作为一项财产权利看待。
【律师提示】 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》与《土地管理法》对于收回是否补偿有冲突，但前者是行政法规，后者是法律，法律效力位阶上后者高于前者，依据《立法法》下位法服从上位法的原则，以《土地管理法》规定为准。即收回划拨土地使用权，应给予适当补偿，而不再是无偿收回。
其实，划拨取得的土地使用权在长期使用过程中必然会伴随企业资金的不断投入，产生相应的附加值，依据“谁投资谁拥有”的产权原则，企业当然应拥有相应部分的财产权。2001年2月13日，国土资源部印发的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）规定：“企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产”。这个规范性文件首次明确了企业的国有划拨土地使用权具有财产权益，明确承认了划拨土地使用权也是一种财产权。 2006年8月1日施行的《协议出让国有土地使用权规范》（试行）进一步明确. “市、县国土资源管理部门应当组织对申请地块的出让土地使用权市场价格和划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格进行评估，估价基准期日为拟出让时点。改变土地用途等土地使用条件的，出让土地使用权价格应当按照新的土地使用条件评估。申请人应缴纳土地使用权出让金额分别按下列公式核定：#p#分页标题#e#
(1)不改变用途等土地使用条件的：应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格—拟出让时的划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格。
(2)改变用途等土地使用条件的：应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格—拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格”。
因此，政府依法收回划拨土地使用权，应对原土地使用权人给予补偿，补偿前应依据,《城镇土地估价规程》对该宗划拨土地使用权进行价值评估。《城镇土地估价规程》的说明中曾提到：”划拨土地使用权价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格”。实际估价时，依据宗地条件评估其出让土地使用权价格.(通常设定为该用途的最高出让年限)．扣除应缴纳的土地出让金，即为划拨土地使用权价格。
靳双权，中国房地产营销协会副会长，北京东卫律师事务所房地产业务部主管，自2005年起至今，一直从事房地产法律的研究与服务，说房网特邀讲师，中国房地产营销协会房地产法律讲师。靳律师作为房地产专业律师，多年以来，一直潜心研究房地产，认真研读了土改、文革、房改、限购等建国以后不同历史时期的国家法律、政策及大量判例。靳律师对土地、公房、私房、商品房、经适房、央产房、军产房、回迁房等类型房地产在交易中涉及的具体法律问题进行大量的研究，办理了...【详细】