协议出让国有土地使用权可否改变用途

 
《协议出让国有土地使用权规范》规定，出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记。

调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按以下公式确定：应当补缴的土地出让金额=批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。  

【律师提示】《协议出让国有土地使用权规范》，对已依法协议出让的国有土地改变用途的政策性处置区分为两种不同的方式：原出让合同约定或行政规定必须收回其土地使用权的，采取招拍挂方式处置；原出让合同或行政规定未限定收回使用权的，仍可以通过评估市场价和按市场价补缴差价的方式处置。
 允许原土地使用权人通过评估和补缴差价依法变更土地用途的现行主要政策、法律法规及司法解释规定主要有以下一些：

《城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金《土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续；第五十六条中规定，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

有学者对“变更”一词的理解为：在我国现行的《合同法》、《民法通则》等多部法律的诸多法条中，“变更”是与“终止、解除、撤销、废止”，等并列且含义遇异的法律术语；实施“招拍挂”和“重新签订土地使用权出让合同”的前提是必须“终止”原出让合同，“解除”土地使用权的出让与被出让关系；但《土地管理法》第十二条所规定的“变更登记”却不是"终止”原已确定的土地使用权出让与被出让关系，其含义应理解为有条件地改变原出让合同的部分内涵，签订出让合同的变更协议，其土地使用权的出让与被出让关系依然保持。 
 
笔者以为，依据《土地登记规则》（已失效）和《土地登记办法》之规定，变更登记分两种情况：一是土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，二是土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址和土地用途变更登记。故该“变更登记”不存在词意上的争议，无论属于哪种情况，都不会产生终止原出让合同的法律行为，除非签订土地使用权出让合同变更协议同时约定了终止原合同的履行。#p#分页标题#e#

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定，受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。

该司法解释中依法改变出让合同约定的土地用途，包括所有出让方式，而非单指协议出让类型。《协议出让国有土地使用权规定》第十六条规定，以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。

在土地使用者依法改变原先约定的土地用途的审批权规定中，以《土地管理法》最为严格，即在依次获得土地行政主管部门和城市规划行政主管部门同意后，还需报原批准用地的人民政府批准。但依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，未经原批准用地的人民政府批准，该变更土地用途行为也会被认为有效。

靳双权律师，北京市东卫律师事务所房地产业务部负责人，靳律师为多家知名房地产公司提供法律顾问及教学服务；靳律师还致力于法律援助事业，如果您因生活困难，合法权益受到侵害，符合法律援助条件，靳律师愿意为您提供免费法律援助服务。联系电话：13426037149.单位：东卫律师事务所，地址：北京市朝阳门外北大街8号富华大厦D3B室。