协议出让土地出让金的确定原则

 

依据《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》第二条规定，协议出让国有土地使用权最低价（以下简称“协议出让最低价”），是指上级人民政府为了宏观调控土地市场，防止低地价协议出让国有土地使用权而实施的出让金最低控制标准。 

《城市房地产管理法》第十三条规定了协议出让时土地出让金的确定原则，即“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001] 15号）也规定，“基准地价、协议出让最低价标准一经确定，必须严格执行并向社会公开。各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地”；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】 28号）再次明文强调“协议出让土地除必须严格执行规定的程序外，出让价格不得低于最低价标准”。  

故对于协议出让土地出让金的最低控制标准，目前从政策法规的规定，还是各地区的实际执行，都不存在异议。问题在于对该协议出让最低价的确定及控制标准，法律并无涉及。由于国土资源部曾前后颁布了两个计算方法且涉及完全不同的规定，造成了目前实践中确立协议出让最低控制标准的混乱局面。

协议出让最低价的两种计算方式比较

1992年3月，原国土管理局在发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土管局令第1号）第二十六条规定，土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。该标准出台后，各地政府纷纷以地方政府令形式予以重申。1998年3月1日实施的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》在（国家土地管理局令第8号）第十七条又规定，各地制定的国有企业改革中划拨土地使用权处置方式应接本规定规范，在土地有偿使用费用方面，可采取适当优惠政策鼓励和支持国有企业改革，具体办法由各地根据本地实际情况制定。
但2003年8月1日实施的《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第2l号令），对如何确定协议出让最低价做了新的规定：协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。如果低于最低价，则国有土地使用权不得出让。该规定从字面上理解，似乎只是提出了一种新的计算标准，与前者一起适用，但鉴于目前全国各市、县几乎都已建立了基准地价体系，因此，实际上该规定是否认了先前按标定地价的40%计算，而应按基准地价的70%来控制协议出让最低价。
从法律的适用效力来说，两个都是行政规章，效力相等。从时间颁发前后来看，应以后者规定为准。但关键在于许多地方政府将按标定地价的40%计算最低控制标准方式通过立法，以地方性法规或对方规章形式固定了下来。则依据《立法法》第八十二条、第八十六条之规定：两个出让金最低控制标准的计算方式在未经国务院裁决之前，都是合法有效的，都可以适用。#p#分页标题#e#

  【律师提示】实际上，如果各级政府严格按照国家土地价格估价规范来确定协议出让最低价，则两种计算方式并不冲突，最终确定的标准也会是大同小异。因为标定地价本身就是在基准地价上按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件综合因素核定。从这个角度分析，其实《协议出让国有土地使用权规定》的“有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%之规定，就失去了意义。因为按以上两部行政规章的规定，没有基准地价，也就环存在标定地价之说。反过来说，各地区必然都存在基准地价体系。否则，标定地价就成了空中楼阁了。笔者分析认为，该条款的立法原意应是指：地方政府按标定地价的40%计算出的协议出让最低价不能低于出让地块所在级别基准地价的70%。  
要注意的是，土地使用权出让底价和标定地价是不同的概念，标定地价是政府认定并公开的地价，而土地使用权出让底价则是不公开的地价。


靳双权律师，北京市东卫律师事务所房地产业务部负责人，靳律师为多家知名房地产公司提供法律顾问及教学服务；靳律师还致力于法律援助事业，如果您因生活困难，合法权益受到侵害，符合法律援助条件，靳律师愿意为您提供免费法律援助服务。联系电话：13426037149.单位：东卫律师事务所，地址：北京市朝阳门外北大街8号富华大厦D3B室。