关于集体建设用地使用权是否可以入市的探讨

集体土地使用权进入市场是否必须先征为国有再出让和转让一直是理论界争论的焦点。

一种观点认为，集体土地使用权进入市场必须先征为国有。王先进在《如何培育和管好地产市场》(1993) 一文中，从集体土地所有权是限制于农业用途的土地所有权，国家对土地出让进行垄断的必要性，以及集体农地转为非农用途后的土地增值是由社会经济发展引起的三个方面，来论证其有计划有步骤地逐步实行集体建设用地国有化，纳入土地出让轨道，实行转权让利的主张。周诚在《集体土地使用权进入非农市场之我见》(1994) -文中，从国家垄断土地使用权一级市场的必要性，农地转为非农地后价格提高的原因和农民的土地所有权的不完整性三个方面得出结论：我国不宜赋予农村集体经济组织将集体土地使用权进入非农用地市场的权利。杨继瑞在《我国农村土地资源配置市场化问题》(1998) -文中，亦从国家垄断土地一级市场以实现资源有效配置和集约利用及保护农地的观点出发，提出农村土地进入城市土地市场必须先征为国有，后行出让和转让。他认为，集体土地经征收后进入市场“并不意味着对农村集体土地产权的损害”，因为“从现代产权理论上看，在任何社会中，除国有土地外，其他任何形式的土地产权，都不可能是完整的；国家作为统治阶级的代表和社会的代表，必须要对它在占有、使用、收益、处分包括有偿征用等方面给予不同程度的干预，这是国家对非国有土地产权所行使的调控权和管理权的一种具体表现”。对于国家以高于征地价的价格出让土地使用权，他以土地增值收益的产生源于国家和社会对非农地基础设施的投资的观点出发，认为将农地非农化增值收益归于国家也不是对农村集体经济组织利益的侵占和分配不公。
 
另一种观点认为，集体土地使用权可以直接进入市场流转。宫玉泉在《土地产权制度建设是市场健康发育的基础》(2000) 一文中指出不同的产权及产权主体应享有同等的权利与地位，国有建设用地与农民集体建设用地所有权和产权要平等。对集体土地使用权主体和集体土地使用权流转的限制，模糊了农村集体建设用地的所有权或产权意义，使正常的市场机制很难在农村建设用地中发挥作用，同时也造成了国有建设用地使用权与农村集体建设用地使用权的不平等，使建设用地市场分割为一个二元结构的市场，导致城乡结合部“含权量”较少的集体土地以较低的成本吸引不符合集体土地用地条件的使用者进入市场。国家应赋予农民集体建设用地所有权和产权与国有建设用地同等的权利，将集体建设用地纳入到正常的市场轨道，统一建设用地市场。陈美球在《论土地制度对农村城镇化进程的作用》(2000) -文中提出在坚持土地有偿使用制度的前提下，逐步扩大土地有偿使用范围，改变单一的“征地——开发——出让——转让”市场运行模式，将集体土地使用权纳入小城镇土地市场体系，实行“两种产权、一个市场、统一管理”的管理模式，即由国有土地使用权和集体土地使用权并存构成小城镇土地市场，对土地利用方式、土地供应数量、土地交易价格和土地交易结果实行统一管理。甘藏春等在《全力打造新机制——谈农民集体所有建设用地制度改革》(2001) -文中论述了确立集体建设用地使用权流转制度的意义，认为土地使用制度改革适应市场经济发展的要求，就必须允许集体土地使用权流转，并明确集体土地使用权流转的地域范围和用途范围；在土地利用总体规划确定的建设用地范围的集体土地使用权允许直接进入市场流转，而对城市和集镇规划区之外的基础设旋用地，也应当保留集体所有的性质，采用使用权入股、租赁等方式进入市场流转。#p#分页标题#e#
 
第三种观点主张集体土地使用权进入市场视不同情况采取不同的途径。钟毅等在《建立社会主义集体土地市场体系及其运行模式的探讨》(1994) -文中探讨了集体土地市场体系的基本原则、基本构思，认为农村集体非农用地进入市场首先应将集体土地的所有权与使用权分离，允许农村集体非农用地的土地使用权有限期、有偿、有流动使用，同时政府必须对集体土地市场加以限制，主要包括区域范围限制、用途限制、价格限制等；除此之外，政府对集体土地还拥有优先购买权、征购权以及其他最终处置权，进而提出在政府规划建设控制区内尚未实施开发建设的集体土地实行转权让利，在规划建设控制区外的实行留权分利的主张。上述观点已逐渐被国土资源管理部门所接受，并已在一些经济发达地区试行。有关的研究报告《城乡结合部土地市场管理调研报告》（国土资源部土地利用司调研组，2001）从保护农民对土地的财产权出发，提出区分范围，确定集体土地进入市场流转的途径。对于已列入土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的存量集体建设用地（农民住宅和乡镇企业用地），采用“转权让利”的办法转为国有土地市场依法流转；而未列入土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的城乡结合部土地，对于符合规划且经依法批准取得的集体建设用地，允许其在不改变集体土地所有权性质的情况下流转，即采用“保权让利”的办法进入市场流转。但该报告未对“转权”的方式和途径作进一步论述。
 
近年来，一些学者提出设置农地发展权来解决农地非农化中集体土地流转问题，但在具体运作上有三种不同的构想。其一是农地发展权归国家，农地开发者必须向国家购买，才能开发农地；其二是农地发展权归农地所有者，国家向农地所有者购买发展权；其三是农地发展权归农地所有者，发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易。第一、二种主张与现行农地征地出让制度相类似，所不同的是农地开发者向国家购买发展权减少了征地环节及其交易成本，而国家向农地所有者购买发展权则类似于征用或征购，但实现方式和价格补偿更多地体现了自愿和市场公平的原则。有学者认为，第一种主张看似有管制效率，但缺乏公平，农地保护与农民利益难以保证；第二种主张便于运作，但是要有一定的前提，即国家财政预算充足，才有可能支付得起巨大的农地保护补偿；第三种主张既尊重产权，又有效率和公平。张安录在《可转移发展权与农地城市流转控制》(2000) -文中提出设置农地发展权是建立城乡生态经济交错区土地市场机制的必要前提。认为既然法律条文从来就没有规定集体土地所有制的地位要比国有制的地位低，也就没有理由把农地保护、维护生态平衡等旨在提高全社会福利的任务看作是乡村和农民责无旁贷的事情。集体和农民为农地保护付出的较高机会成本，使其有理由向农地保护的社会受益群体索取补偿，分享经济发展的效益。#p#分页标题#e#
 
城乡结合部隐形市场的发育是经济发展、体制改革与现行法律法规的不完善共同作用的结果。以往的调研表明．各地方土地管理部门（特别是经济发达地区）普遍认为集体土地流转市场是市场经济的必然结果，它虽然在一定程度上扰乱城乡土地统一管理，导致集体和国有资产流失，冲击国有土地出让市场，但不可否认它对促进乡镇企业改制、优化配置土地资源、盘活集体存量土地等方面有着积极作用。行政管理部门应采取疏而不堵的策略，调整相关政策法规，在严格保护耕地，合理利用土地的前提下正确引导，使之走上规范管理的道路，显化隐形市场。目前不少地方已通过试点方式探索改革的途径。如江苏、浙江、福建等省主要针对集体非农建设用地的流转分别出台试点办法，从可流转范围、对象、方式、程序和审批权限、转让价格的评估确认、收益的分配和管理等各方面要作出切实可行的规定，取得了较好的成绩和经济效益，积累了丰富的实践经验。