耕作权及规范耕作权的立法概况

一、耕作权立法概况
  1950年6月24日，国务院颁发的《铁路留用土地办法》是最早规定耕作权的法律。在该法律的第四条规定，被毁线路在未修复前，及已测定尚未敷轨之线路在敷线前，其土地均应照原界保留，但在不损害原有工程范围内，可由地方政府利用生产，铁路使用时，再行收回，铁路决定使用该地时，应尽可能于播种前通知收回。如已播种，因使用急迫收回时，视耕种者之生活状况，有补助必要者，得酌予补助之。1992年12月1日施行的《铁路用地管理办法》第二十六条进一步详细规定，铁路沿线两侧用地范围内的土地，除按规定留出修建排水系统、造林绿化等用地外，已由承种人耕种的，在铁路未使用前可继续耕种，但必须与铁路用地管理机构签订承种协议，并送当地县级土地管理部门备案。不准在承种的土地上兴建临时或永久性建筑物、种植多年生作物。暂交由承种人承种的铁路用地，当铁路建设需要时，铁路部门有权收回，并按下列规定办理。(1)收回承种的铁路用地。铁路用地管理机构需提前3个月，书面通知当地县、乡人民政府转告承种人。(2)所收回的铁路用地如已播种，由铁路部门支付给承种人当季青苗补偿费。(3)被收回铁路用地的承种人确有实际困难的，由铁路部门发给不超过实际种植作物1年产量总值的补助费。
1992年12月9日，《国务院办公厅关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》规定，对已办理审批手续的各类开发区和城镇建设用耕地，近期占而不用的，由当地人民政府与用地单位协商，原则上应继续由被征地集体安排给农户种植，对征用两年仍未建设的耕地，要根据有关法规和政策收归当地人民政府交农民耕种。

《基本农田保护条例》第十八条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。
《闲置土地处理办法》第四条规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 

《土地管理法（第二次修正）》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；～年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。#p#分页标题#e#
 
2003年10月13日国土资源部在《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》中规定，各类开发区（园区）违反土地利用总体规划或者城市总体规划圈占的土地，圈而未用的。应当复耕或者恢复原用途；已经开发建设的土地，不能复耕或者恢复原用途的，按照建设用地总规模不扩大、耕地和基本农田总量不减少的原财依法修改土地利用总体规划，并从所在区域土地利用总体规划剩余建设用地指标中，核减违反土地利用总体规划占用的建设用地指标，落实具体范围。

2004年7月30日，财政部印发的《关于新增建设用地土地有偿使用费征管中有关政策问题的批复》也有规定，根据现行土地管理法律法规的有关规定，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。取得新增建设用地的市、县人民政府，在办理农用地征用转用时，已按规定缴纳了土地有偿使用费。地方政府以划拨或出让方式供给土地使用者的土地，如果闲置连续两年未使用，应由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。能够用于农业生产的，交由原农村集体经济组织恢复耕种，国家需要使用时，可收回土地使用权，不需再办理农地转用审批手续，不需补缴薪增建设用地土地有偿使用费。

2004年10月21日，国务院颁发的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年来供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《巾华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。
 
二、耕作权的主要法律特征
（一）耕作权的客体是国家所有的土地，已经明确土地使用权主体，且进行耕作不影响土地使用权人的批准用途。
（二）耕作权的主体是当地农民集体经济组织或农民个人，如是征用土地，耕作权人原则上应为征用前的土地所有权人或使用权人。  
（三）耕作权的取得，一是依照法律规定或行政决定取得；二是与土地使用权人达成协议取得。
（四）耕作权无期限限制，但因建设需要不能允许继续耕种的，土地使用权人可随时无偿收回土地。 
（五）耕作权人享受对他人土地耕作利用并无偿取得耕作收益的权利；但耕作权人在耕作时应遵守法律、协议约定的限制条件，不得影响土地使用权人的建设需要。
 
【律师提示】我国大陆立法上并无耕作权之定义，但台湾地区有耕作权之立法。依据目前政策与法律规定，耕作权与土地承包经营权是有根本区别的，最主要的区别在于耕作权的客体是建设用地使用权，而土地承包经营权的客体是农用地。

靳双权律师，北京市东卫律师事务所房地产业务部负责人，靳律师为多家知名房地产公司提供法律顾问及教学服务；靳律师还致力于法律援助事业，如果您因生活困难，合法权益受到侵害，符合法律援助条件，靳律师愿意为您提供免费法律援助服务。联系电话：13426037149.单位：东卫律师事务所，地址：北京市朝阳门外北大街8号富华大厦D3B室。#p#分页标题#e#