土地权属争议的解决程序

 依据《土地权属争议调查处理办法》规定，解决土地权属争议的程序如下：
1．协商：争议双方首先自行协商解决，无法协商一致的，再依照规定向县级以上人民政府土地管理部门或者乡级人民政府提出处理申请；
【律师提示】对于双方通过协商达成的土地权属协议书，如无损害第三人利益和国家利益，则该协议书可以作为法律依据申请登记确权。
2．受理：国土资源行政主管部门对申请进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。决定受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。一、被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；
【律师提示】不予受理决定可分种情况：一是明确书面回复不予受理，应自收到该通知书之日起60天内提起行政复议或30天内提起行政诉讼；二是政府部门拒绝回复，一可视为行政不作为．如何认定行政不作为的行政复议时效或行政诉讼时效，目前尚无明确规定。笔者以为，依据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十二条规定，该行政诉讼时效为20年，起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。但由于是行政不作为，因此，可自行政机关收到请求行政处理申请书之日起计算。1  当然，以已明文规定的行政处理的最长期限来推断行政不作为的期限也有一定的合理性。如依据《土地权属争议调查处理办法》规定，行政处理决定的一般期限为自受理之日起6个月，那么如果是行政不作为，则自提交申请书之日起往后推满6个月，即可视为自己的权利受到了侵害，即此时当事人应当知道该具体行政行为对自己造成了侵害。依据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条规定，该行政诉讼的期限最长为2年。  需要注意的是，如果地方政府已通过立法、政令公告等形式确定了该类行政受理及处理的时限，则要注意被告政府以该行政具体行为的处理期限已有明文公开规定为依据，反驳当事人的行政诉讼已超过期限等问题。 
3．调查、取证：承办人对当事人争议的事实情况进行调查。如果承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的国土资源行政主管部门决定。承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。并审查双方当事人提供的证据材料。 
4．调解：国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。调解达成协议的，应当制作调解书。．调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。国土资源行政主管部门应当在调解书生效之日起15日内，依照民事诉讼法的有关规定，将调解书送达当事人，并同时抄报上一级国土资源行政主管部门。#p#分页标题#e#
【律师提示】特别值得注意的是，国土资源行政主管部门主持达成的调解书，一经双方签字和承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后立即生效，可以作为土地登记的法律依据。事后反悔，不能提起行政复议或行政诉讼。 
5．人民政府处理：调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。国主资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。提出调查处理意见后5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。
6．申请行政复议或提起行政诉讼：当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。

【律师提示】申请行政复议的期限，依据《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由晚误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。  提起行政诉讼的期，依据《行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。但《土地管理法》第十六条规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。故对于人民政府对土地权属争议的处理决定不服的，当事人直接提起行政诉讼的时间为30天，而不是3个月。

而“对于公民、法人或者其他组织不服具体行政行为，在法定行政复议申请期限内向人民法院直接提起行政诉讼，人民法院依法裁判应当先申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，公民、法人或者其他组织申请行政复议时已经超过法定行政复议申请期限的，行政复议机关可以根据行政复议法第九条第二款规定处理，即：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼到人民法院生效裁判送达之日的时间，不计入法定行政复议申请期限”。  

对于先申请行政复议再提起行政诉讼的，依据《行政诉讼法》第三十八条规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

法院审理土地权属争议时不能直接确认土地权属 ，依据《土地管理法》第十一条规定，无论是集体所有土地还是国有土地所有权的确认，还是集体土地使用权和国有土地使用权的确认，法律只授权县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。目前并无法律规定，将该确权行政权授给审判机关。因此，法院的司法权不能代替行政权。即法院不能直接改判土地权属争议中的土地所有权或使用权归属问题。” #p#分页标题#e#

政府处理土地权属争议与行政确权、行政许可的区别依据《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经合法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对该条的理解适用，最高人民法院在《关于适用（行政复议法）第三十条第一款有关问题的批复》（法释[ 2003]5号）中曾批复：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。
《国土资源行政复议规定》第九条对该法条做了细化规定，即有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议：
（一）对警告、罚款、没收违法所得、拆除违法建筑、没收违法建筑或者非法采出的矿产品、、吊销勘查许可证或者采矿许可证、责令交还土地、责令停止开采、责令停产整顿、无偿收回土地使用权等行政处罚决定不服的；
 (二)对查封、扣押财产等行政强制措施不服的；
（三）对有关许可证、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销、注销的决定不服的；
（四）对有关法律、法规规定由土地行政主管部门确认土地他项权利的决定不服或者对地质矿产主管部门审批颁发勘查许可证、采矿许可证的行为不服的；
（五）认为违法集资、征收财物、摊派费甩、征收费用或者违法要求履行其他义务的；
（六）认为符合法定条件，申请颁发许可证、资质证、资格证等证书，或者申请审批、登记有关事项，土地行政主管部门、地质矿产主管部门没有依法办理的；
（七）认为其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
【律师提示】有学者依据《行政许可法》第十二条第二项“对于有限自然资源的开发利用可以设定行政许可”之规定，认为有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可行为，不应包括在行政确认范围之内。笔者以为，对土地使用权的初始登记，实际上就是政府依法确认土地使用权人，应属行政确权范围。人民政府颁发土地使用权证书是对相对人利用相关土地的一种行政确认行为，人民政府对土地权属争议的处理决定，其实就是一种行政确权（另说行政裁决）行为。据此，属于复议前置的情形，权利人或利害关系人可直接依据《土地管理法》向法院提起诉讼请求。如法释[2003]5号解释就认为为但法律另有规定的除外”，将该土地权属的行政确权排除在外，不受《行政复议法》第三十条规定之约束。其实，《土地管理法》之第十六条规定，并没有排除向上级政府提起行政复议的规定，“可以”与“应当”的内涵显然是有差异的。