现行农村土地所有权制度的缺陷与困境

来源：未知作者：未知时间：2012-11-04

(1)农村集体土地所有权主体虚位。所谓集体土地所有权主体虚位，是指农村集体土地所有权主体在法律上徒有虚名的境况。集体土地所有权按其本意应属全体集体成员的共同所有。但是，由于大多数地区农民集体经济组织已经解体或者名存实亡，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序。因此，所谓集体土地所有权实际已名存实亡，这便出现了农村集体土地所有权主体虚位的现象。

关于我国的集体土地所有权的主体法律有所规定，例如，我国《民法通则》第74条规定，集体土地所有权依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。对此，《中华人民共和国土地管理法》增加了“已经属于村内农民集体所有的，可由村民小组经营、管理”的规定，删去了“农业生产合作社”作为集体经济组织主要形式的规定，对乡（镇）和
土地发展权是土地权利制度中的一项重要权利，它是指对土地变更为不同的使用性质的权利，是一种独立的财产权。这项权利对于城市郊区的集体土地具有重要的意义。在国外，往往采取国家购买农村土地发展权的措施来实现土地利用规划的总体目标村内农民集体的次序作了调整。该法第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”上述规定从逻辑上推论，集体土地所有权主体是农民集体；农民集体有乡（镇）、村和村内的农民集体之分；集体所有的土地由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。然而，无论是理论上还是现实生活中，集体土地所有权主体无法明确的尴尬并没有因此而消除。

由上述关于集体土地所有权主体的法律规定我们不难看出，“农民集体”作为集体土地所有权的主体有三种，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，可以简称为“乡（镇）、村、组”三级。从表面看来，法律确定了农村集体土地所有权的主体和代表，但如果进一步考察我们就可以发现，法律所明文规定的这三种主体实际上形同虚设，集体土地所有权主体并没有得到界定和明晰。原有的“三级所有、队为基础”的政社合一的体制已经废除，乡（镇）农民集体经济组织事实上已不存在，而现有的乡（镇）政府作为基层行政组织，在法律上不可能成为集体土地的所有权主体。如果乡（镇）政府作为主体行使集体土地所有权，势必导致乡（镇）政府对集体土地的管理职能和所有权主体的职能合而为一，集体土地实际成了国有土地，这与宪法和法律的规定不符。根据《村民委员会组织法》的规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，因而，村民委员会作为农村社区居民的自治组织，不是农村集体经济组织，不能成为农村集体土地所有权主体。所谓的村民小组也不能作为农村集体土地所有权主体，因为农村改革以后，大部分村民小组已基本解散，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体经济组织，因而，它同样不能成为农村集体土地所有权的主体或代表。于是，我们发现，尽管农村土地的集体所有和城镇土地的国家所有都属于土地公有，然而，与国有土地能够找到对应的权利行使主体不同的是，集体土地所有权似乎面临极为尴尬的难题，即“农民集体”究竟为何物，能否成为民事法律主体？如果“农民集体”能够成为民事主体，那么该如何把握和界定它的内部结构？也就是说它如何运行，其决策者是谁，农民集体与其成员之间的以及成员之间的权利义务关系如何界定？事实上，“农民集体”虽然在立法上被授予集体土地所有权主体的资格，但事实上，却无力行使其所拥有的权利，包括土地的经营和管理等权利。#p#分页标题#e#
集体土地所有权主体的虚位，导致集体土地所有权制度存在下述弊病：第一，一些农村干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成大量耕地资源的流失，或任意改变土地承包期限，导致土地使用的分配不公，侵犯农民的土地承包权。这已成为影响农村社会稳定乃至整个社会稳定的一个消极因素。第二，农村土地名义上属于集体所有，实际为少数人所控制，导致广大农民对土地的疏离感。很多农民通常不认为自己是土地的主人，而仅仅把自己看作是类似佃户的土地租用者。这种状况不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量涌入城市而使耕地荒芜的趋势，严重影响土地的可持续利用。第三，集体土地所有权主体的虚位或易位，给少数人带来了利用土地以权谋私，大发横财的机会，大量耕地因此而非法转为建设用地。这不仅导致耕地大量减少，而且使农村建设用地的私下交易屡禁不止，严重干扰和冲击了国有土地市场。在有些地区，地方政府加强了对集体土地的管理的控制和干预，虽然有利于集体土地管理，但客观上却在一定程度上促成了农民集体土地所有权的名存实亡。这种控制和干预对乡村干部滥用土地的权利扩张具有一定的抑制作用，但同时也带来了县、市政府无视集体土地所有权和农民权利，以及集体土地所有权行政权力化的倾向。有些地区的地方政府，特别是其主要领导甚至以公共利益为名，任意决定征用集体土地，而农民及其集体对此竟毫无发言权。

(2)农村集体土地所有权与国家土地所有权之间的关系不明确。集体土地所有权和国家土地所有权之间关系不明确主要表现在以下两个方面：

首先，集体土地所有权客体和国家土地所有权的客体的界限不明确。我国宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第3条规定：“农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购收归国有的土地”，“国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其他土地”属于全民所有，即国家所有。但是国家土地所有权与集体土地所有权之间的界限并不明晰，尤其是随着城市的不断发展，新兴城市不断涌现，城市市区的不断扩张，新设城市市区的土地归属究竟如何确认，是一个需要有关法律明确界定的问题。

其次，集体土地所有权和国家土地所有权之间的关系不明确。从法理上讲，集体土地所有权应当是一种独立的所有权形式，与国家土地所有权处于平等的地位①。然而，无论按照我国现行法律的规定还是从实际操作来看，集体土地所有权都没有获得如此的法律地位有，甚至有学者认为，从某种意义上讲集体土地所有权沦为国家土地所有权的附属物。例如我国关于农村土地征用补偿的规定，对被征用的农村土地，法律只规定给予少量的地力、地上损失补偿和失去土地的人口的安置费等，却不包括土地本身的价格。由此我们看出，实际上法律只承认集体土地使用权的存在，而否认了集体土地所有权作为一种独立的财产权的存在。集体土地所有权在一定意义上已经失去了其应有的财产权利的功能。#p#分页标题#e#

(3)农村集体土地所有权性质模糊。集体土地所有权的性质是在我国农村改革以后，农民的权利意识被唤醒，要求明确其自身的地位与权利时才逐渐为学术界和学者所关注。但是，对集体土地所有权性质的认识，学术界是仁者见仁，智者见智。其中具有代表性的观点主要有以下：

其一，集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；

其二，集体土地所有权是一种新型的“总有”，集体成员对集体土地享有占有、使用和收益的权利，并且依法按平等自愿的原则来行使对集体土地的所有权；

其三，集体土地所有权是“个人化与法人化的契合”，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权①；

其四，从合作制的角度来诠释集体土地所有权，认为集体土地所有权是以一定的团体、组织为主体，通过其组织机构形成团体、组织成员的集体意志，以共同占有、使用、收益和处分集体土地的权利②；

其五，否认集体土地所有权存在的实在性，认为“农民集体所有权的主体就是一定组织内的全体农民”③，“农民集体”即非个人，也非法人，不是一种独立的民事法律主体，不能作为一种独立的法人来享有集体土地所有权；

其六，有学者认为集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权形式④。这种所有权形式既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有，而是一种独立的所有权形式。“农民集体”是一种按章程或规则行使其财产权利的组织形式。

我们认为，理论界之所以对农民集体土地所有权的性质众说纷纭、莫衷一是，其原因在于学者们的出发点不同。如果更多从实际的层面出发，就会对集体土地所有权性质的客观性有客观的认识和把握。同时，对集体土地所有权性质认识的巨大差距也折射出法律对集体土地所有权认识和界定的模糊和不明晰。

(4)农村集体土地所有权权能不健全。根据我国民法通则的解释和界定，财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。土地所有权虽然是一种特殊的财产权利，但仍具有一般财产所有权所具有的基本特征，土地所有权人对其所拥有的土地具有占有、使用、收益和处分等权利。在当今世界，根据社会公共利益的需要对土地所有权进行一定的限制，已经成为各国土地立法的通例。我国所实行的土地利用总体规划制度、土地用途管制制度、耕地特殊制度以及土地执法监察制度等，都是对集体土地所有权和集体土地的利用所作的限制。因此，我国的集体土地所有权是一种负有负担的受限制的所有权。但是，集体土地所有权的负担和对其的限制性规定不应该成为排斥和剥夺集体土地所有权主体所享有的各种土地财产权利法律根据和理由。我们可以从民法通则所列举的土地所有权的主要权能来考察我国集体土地所有权的状况。首先，使用和收益是集体土地所有权中最重要的权能，是集体土地所有权最主要的实现手段。但是，在现实生活中，通过土地承包合同取得集体土地承包经营权的农民所拥有的对土地的使用和收益的权利却常常受到侵害，例如，在有些地区，基层政府常常以各种名义，用行政命令的方式，强行或者禁止农民从事某些属于自主经营权范围内的生产经营活动。而“打白条”和“乱摊派”以及随意提高承包费，甚至发包方单方面撕毁土地承包经营合同等，更是对集体组织成员即广大农民的土地承包经营权和收益权的粗暴侵害。其次，众所周知，所有权中核心的权能是财产的支配和处分权能，而我国集体土地所有权恰恰不具备处分权能。我国法律规定，农民集体无权出让和转让其所拥有的土地，只能征为国有土地后，由国家出让和转让。根据《宪法》、《中华人民共和国土地管理法》以及其他法律的规定，依法对集体所有的土地实行征用，“国家为公共利益的需要”，可以征用后转为国有土地。现实表明，国家征用的土地只有一部分用于“公共利益的需要”，大部分则用于商业目的。由于我国对农村集体土地征用的补偿费较低，因此，有些地方政府利用其手中的行政权力，以公共利益为借口，低价征用集体所有的土地，高价出让和转让，严重损害了农民集体和农民的权利和利益。#p#分页标题#e#

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