目前我国农村宅基地使用权取得和登记管理中存在的问题
来源：未知 作者：未知 时间：2012-11-06
法律上规定，宅基地的申请审批主要是建房户向所在的村民小组或集体经济组织提出用地申请；村民小组或集体经济组织同意，并经公告无异议后，报乡（镇）人民政府审核，经乡人民政府审核后，报县级人民政府审批。对于宅基地申请审批的程序要求，国家一再强调要求公开、透明，并要求各地要严格依照法定的程序办理。但在各地实际操作过程中，依然存在一些问题，主要是各地宅基地申请审批程序不规范和仍有些地方存在收取宅基地使用费的情况。
（一）各地对宅基地管理规定不健全，多建房、乱建房现象较多
《中华人民共和国土地管理法》规定，宅基地使用权的取得需经过乡级人民政府审核，县级人民政府批准，而且一户只能申请取得一处宅基地。针对国家的规定，一些地方出台了相应细化的规定，如《河北省农村宅基地管理规定》、《湖北省通城县土地管理若干规定》、《昆明市农村宅基地有偿使用规定》、《韶关市农村宅基地管理暂行规定》、《厦门市岛内农村宅基地有偿使用暂行规定》（2001年失效）、《重沟镇人民政府关于加强农村宅基地规范化管理的暂行规定》等，在这些地方规定中，对宅基地的申请、审批进行了更细致的规定，如《河北省农村宅基地管理规定》第12条规定：“农村村民需要宅基地、应向村民委员会提出书面申请，村民委员会应将申请宅基地户主名单、占地面积、位置等张榜公布，听取群众意见，经审核同意后再张榜公布上报户主名单，由申请人填写《农村宅基地申请表》后报乡（镇）人民政府审核，并按以下规定报批：（一）使用村内空闲地和曾用于农村村民建住宅但使用权已被收回的宅基地，由乡（镇）人民政府批准，并向县级人民政府土地管理部门备案。农村村民在依法取得使用权的宅基地上原地翻新拆建并确认符合村镇建设规划的，不再办理宅基地申请报批手续。翻新拆建需扩占土地的除外。（二）使用耕地和其他土地建住宅的，由乡（镇）人民政府报县级人民政府土地管理部门审核，经县级人民政府批准。经批准占用耕地建住宅的，应按该耕地前三年平均年产值的2-3倍向集体支付一次性土地使用费，并按规定缴纳耕地占用税”。第13条规定：“宅基地申请经依法批准后，由村民委员会张榜公布，并向乡（镇）人民政府或县级人民政府土地管理部门领取《宅基用地许可证》。住宅竣工后，建住宅的农村村民应向乡（镇）人民政府申请验收。经验收合格，由县级人民政府发给《集体土地建设用地使用证》，并交纳五元工本费。”在湖北省通城县人民政府制定的《湖北省通城县土地管理若干规定》中也明确规定：“农村村民建房用地由本人申请，经本组村民和村委会同意，土地管理部门派人实地勘查、乡镇人民政府审核后，报县人民政府批准。县土地管理部门按程序签发《建房用地批准书》。农村村民建房须占用耕地的，由县土地行政主管部门统一审核汇总后，经县人民政府审批，再上报市人民政府土地行政主管部门批准后签发《建房用地批准通知书》，竣工后，通过复核验收合格的进行土地登记，核发《集体土地建设用地使用证》。”这些规定使宅基地使用权的审批较为严格，有利于控制建设用地数量，保护耕地。#p#分页标题#e#
但通观全国，对于宅基地的管理规定主要还是在各地实施《中华人民共和国土地管理法》的相关规定中，对宅基地的申请审批的规定仍较为原则，不利于实践的具体操作。另一方面，即使地方性规定的程序已经很严格但实践中执行规定却不那么严格，不少地方仍存在农民建房未经申请审批或多占地、乱建房的现象。这些现象的存在说明虽然国家法律以及一些地方性的规定对宅基地使用权的取得程序、条件都作了较为严格、细致的规定，但由于执行者没有严格按照规定操作使得建房用地秩序混乱。一方面符合用地条件的农户可能得不到宅基地使用权，不符合用地条件的农户却有可能取得多处宅基地使用权，使得一户多建房现象，不按规定乱建房现象时有发生。另一方面，由于用地审批不严格依法操作使得耕地大量被乱占，浪费耕地资源。根据由中国政法大学开展的《农村土地法律制度研究》调研的情况，该课题组赴湖北省通城县调查时发现被调查的一户农民建房占有200平方米土地，但只申报了60平方米的土地使用权，其他140平方米未办理土使用证。可见我国现行的法律和地方性规定对宅基地使用权取得的程序、条件规定是明确具体的，但是执法者的不依法办事导致了问题的出现。因此为确保国家法律规定的真正贯彻落实，必须要加大相关法律规定的监督和检查。
（二）不允许收取宅基地超占费的规定，不利于宅基地登记发证和日常管理
根据中国勘测规划院对辽宁、河北、云南、湖北、福建等省宅基地登记发证的调研情况，目前大多数省份宅基地登记发证工作是在1993年之前完成的，1993年之后，农村宅基地登记发证工作停滞不前，宅基地权属纠纷日益增多。 尤其是1993年6月20日，国务院召开了全国减轻农民负担工作电话会议，会上宣布取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费和土地登记费等后，出现了大量的超占现象，而地方政府对超占现象无法进行有效的制止。农村宅基地的申请及登记管理所存在的问题主要表现在：。
1.对宅基地发证宣传力度不够，农民对取得证书的意识不强
各地政府和土地管理部门对农村宅基地登记发证工作不够重视，宣传力度不够，农民对土地证书的作用和意义没有很深的认识，农民普遍认为，有没有土地证书对本身影响不大，他们祖祖辈辈都住在这里，没有土地证书，政府也不会不允许他们使用宅基地建房。所以，主动申请办理宅基地登记发证的积极性不高，如灯塔市一年的宅基地登记发证申请不足100宗。
2．农村宅基地登记所需费用没有来源渠道，工作积极性不高，超占、非法占用、一户多宅的现象日益增多#p#分页标题#e#
1993年6月20日，国务院召开了全国减轻农民负担工作电话会议，会上宣布取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费和土地登记费等。对于农村宅基地登记发证只能收取5 -20元工本费。根据调研结果测算，每一宗宅基地的登记发证成本包括登记相关表格制作印刷、人员交通、人员伙食、调查设备购置、测绘费、证书购置打印费用、发证设备购置、档案管理费用等，综合成本粗略计算至少需要50元。每登记一宗宅基地，土地部门就要补贴40多元，收费政策的取消，致使基层土地管理部门对发证工作丧失积极性。
从国土管理部门成立至今，大部分省份的地方财政从来没有设立专项经费用于农村宅基地登记发证工作，而宅基地登记收费又是乡镇土管所主要经费来源，取消收费后，这项工作处于停滞状态。福州市马尾区国土资源局截至2004年底宅基地登记发证完成率为90%，其中，1988年- 1993年发放的集体土地建设用地使用证完成率就达到应发数的83. 09%，取消收费政策以后，登记量只占总量的7.91%。福建省长乐市在取消农村宅基地登记费用后，为减轻财政困难，只好撤并乡镇土管所，造成土管所数量萎缩，人员减少，一些乡镇的日常地籍工作基本无法开展。
基层登记发证工作的停滞，导致“一户多宅”、宅基地面积超占等现象普遍存在，并呈蔓延之势。辽宁省灯塔市农村宅基地超面积的比例为100%，最低也超过标准面积100多平方米。武汉市东湖风景区老黄公路长山铺地段借道路扩宽改造之机，农民沿路违法抢占宅基地建房多达88户，非法占地达10000余平方米，在该地区造成了极其恶劣的影响。2003年襄樊市襄阳区调查发现有8个乡镇农民抢占宅基地，仅1-3月农民建房抢占基本农田达16668平方米。另外，因继承、赠与、买卖造成“一户多宅”的情况在每个省都占相当大的比例。
3．登记工作停滞，地籍档案资料缺乏，使得宅基地纠纷无法解决
基层宅基地登记工作的停滞，地籍档案资料多年没有进行更新，新批准的宅基地登记资料的缺乏，宅基地权属不清、界址不明、面积不准确。由此导致党群关系紧张，村组相争、邻里失和、兄弟反目，在宅基地纠纷中，致伤、致残、甚至致死的事件时有发生，严重影响了农民的生活和农村社会的稳定。从国土资源部收到的群众来信、群众进京上访中，相当一部分属宅基地权属纠纷方面的问题。2002年10月至今，湖北省接到反映农村宅基地、征地补偿等有关问题的电话达7350次，其中相当一部分属于宅基地权属纠纷方面的问题；唐山市信访部门统计，由于宅基地纠纷而引发的信访案件占总数的60%以上。#p#分页标题#e#
有些矛盾积怨很深，历经几十年甚至几代人。不进行准确的宅基地登记，根本无法解决上述纠纷和问题。
4．调查手段落后，精度不高
目前全国大部分地区宅基地登记发证工作所采用的调查手段为皮尺勘丈法，而没有采用全解析测量，地籍档案的保存也停留在纸质阶段，没有采用微机进行存储和管理，地籍资料的更新基本无法进行。如经济比较发达、地籍管理工作投入资金充足的唐山市，也只对城市郊区、开发区进行了全解析法测量。大部分地区因资金问题，宅基地调查工作是由村、乡（镇）干部、土地管理员组成并承担，只是进行了简单的培训，技术不专业，技术水平不高，采用皮（钢）尺丈量的方法，一旦遇到农宅翻建或改建，随围墙或栏栅的拆除，界址点（线）标地物也随之消失。同时，这种调查手段相对于用解析法来说，其精度不高，误差不能均匀分布，误差累计最薄弱的地方，使得个别宅基地边长与其标准相比不是过大就是过小（有时误差累计达到半米多），一些农户对此很有意见，引发不满情绪。
主要原因是调查经费没有来源，无法购置高精度的测量设备，农村控制点十分缺乏，为登记发证工作而对农村地区进行地籍调查控制点布设需要一定的人力和财力，一般的基层土地管理部门根本无法做到。低精度的调查方法和落后的档案管理模式无法制作农村地籍图件。这种传统的调查手段使得对登记发证后宅基地的位置、面积、是否符合村庄规划、是否占用耕地或者基本农田等信息无法进行有效的监督和管理。
5．对宅基地登记申请人资格的审查规定不详细
目前，大多数省份的宅基地申请是以户作为基本单位，一般的申请人为农村户籍登记中的户主，颁发的土地证书上土地权利人一栏填写的也是户主的名称，这样的做法是为了落实“一户一宅”的基本制度。但单纯以户籍证明做为审查申请人是否符合登记发证的标准会引发一些问题，如有些农民把自己未满十八周岁的子女从户口簿上分离138
第三章宅基地使用权的申请审批出去，单独申请宅基地登记。登记人员明知这种情况属于欺骗性登记，但从法律上缺乏约束机制，而且对于宅基地登记主体的审查没有相关政策依据，只能予以办理土地使用权证书
6．宅基地设定抵押权现象日益增多
现行的《中华人民共和国担保法》第37条明确规定，宅基地不得抵押。但对于宅基地上的房屋是否能够抵押担保法中并没有明确规定，这也是很多法学专家一直探讨的问题。调研中发现，很多地方的农民因为生活窘迫，不得已用自己的房产进行了抵押，特别是当一些地区农宅没有办理房屋产权登记时，便使用宅基地使用权证书抵押。湖北省以宅基地作为抵押物进行抵押达到480宗。#p#分页标题#e#
如果登记部门违反法律规定，为宅基地进行抵押登记，由此产生的后果是，当资不抵债时，抵押宅基地由法院进行拍卖，宅基地权利人主体发生变更，当变更主体为原集体经济组织成员且符合申请宅基地条件时，可以通过国土管理部门进行相应的合法变更手续。但多数情况受拍者为非本村集体经济组织成员，则竞拍所得的宅基地无法进行变更登记，这样既损害了土地权利人的利益，也给国家造成了一定的经济损失。
7．对于“一户多宅”现象的登记问题缺乏相关规定
当今农村的“一户多宅”现象十分普遍，产生的原因比较复杂，一是因继承房屋而获得宅基地；二是接受赠予的房产获得宅基地；三是农户之间进行房屋买卖交易；四是非法抢占第二处宅基地。对于这些现象，有些地区在进行土地登记时分不同情况进行处理，通过继承、赠予等合法途径获得的一处以上宅基地，给予进行土地登记并核发证书。但这一做法缺乏明确的规定和法律依据，而且也不符合《中华人民共和国土地管理法》中“一户一宅”的规定，各地在实际操作过程中普遍感到比较棘手。
靳双权，中国房地产营销协会副会长，北京东卫律师事务所房地产业务部主管，自2005年起至今，一直从事房地产法律的研究与服务，说房网特邀讲师，中国房地产营销协会房地产法律讲师。靳律师作为房地产专业律师，多年以来，一直潜心研究房地产，认真研读了土改、文革、房改、限购等建国以后不同历史时期的国家法律、政策及大量判例。靳律师对土地、公房、私房、商品房、经适房、央产房、军产房、回迁房等类型房地产在交易中涉及的具体法律问题进行大量的研究，办理了...【详细】