小产权房的性质分析
来源：未知 作者：未知 时间：2012-11-04
如上文所分析的，小产权房主要是占用集体土地建造的房，建成后国家不发产权证的，由乡镇政府发证书的叫小产权，因此又被称为乡产权，乡产权并不构成真正法律意义上的产权。
按照《中华人民共和国土地管理法》关于土地分类的规定，土地分为农用地、建设用地和未利用地；而且农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。其中第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地，军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”1995年原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五章对集体土地建设用地使用权的确权规定中，主要包含了乡（镇）村办企业事业单位或个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的土 地使用权的确认和集体经济组织分配给成员用于建造住房所用的宅基地使用权的确认。
按照上述法律规定及土地登记的实践，集体土地建设用地使用权的范围包括宅基地使用权、乡镇企业用地使用权和乡村公益用地使用权 。
集体所有的土地上建造房屋的情形只适用于宅基地的建设，但是宅基地使用权的主体资格有明确的限制，只能是符合申请条件的本集体经济组织的成员，小产权房则是在集体所有的土地上建造的房屋，但销售对象却是普通居民，包括城镇居民，这违背了《中华人民共和国土地管理法》和国务院关于禁止城镇居民购买宅基地的规定。如果要在农村集体所有的土地上进行商品房开发建设并出售，必须先经国家征收，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费，最后建房后出售给购房人。小产权房却是在没有将农村集体所有的土地转为国有的情况下进行的商品房开发建设。因此它没有产权，更没有国家的土地使用证和预售许可证。#p#分页标题#e#
2007年6月18日，建设部新闻发言人发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”。因为“非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。”而目前有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，用于安置本集体经济组织成员，但在安置过程中，擅自扩大销售对象，以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”，均不符合法律规定，不受法律保护，即不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。
2007年6月25日，在北京市国土资源部和市人民政府举办的全国土地日大型宣传咨询活动上，北京市国土房管局局长安家盛对此作出回应。北京已下了死命令，从对所谓“小产权”房的局部市场调查扩大到对全市全部房地产开发项目的调查，对涉及非法开发“小产权”的开发商做停工停售处理。安家盛表示，严格地说，在政府出台的所有法律、法规中并没有所谓“小产权”或“乡产权”的概念。这些小产权房多是打着“新农村建设”、“农民新村”的旗号在农村集体建设用地或农用地上违法开发的。目前，北京市的土地国家所有占18%，其他部分均为集体土地。从近年利用卫星动态监查的情况看，北京市违规用地的总体状况虽然有所好转，但管好集体用地任务却更重了。安家盛表示，北京已经部署开展在全市范围内调查“乡产权”、“小产权”等违规土地开发建设，违规开发建设的要停工停售。
国土资源部有关新闻负责人也向《第一财经日报》明确表态：“只知道有国家产权证的房子，不知道有所谓的‘小产权房…。
北京市规划委委员称，部分乡镇村队以“新农村建设”之名行房地产开发之实；全市违建向郊区集体土地转移。2007年7月11日召开的北京市人大座谈会上，北京市规划委委员孙卫作了《市规划委关于住宅小区规划审批和违法建设查处有关情况的报告》。对于备受关注的小产权房，孙卫表示，这主要是由于部分乡镇、村队等基层政府，在未制定或规划尚未批复的情况下，盲目引进社会资金进行建设，打着“农民上楼”、“新农村建设”之名，行房地产开发之实，侵占集体土地，牟取暴利。这种行为将被严厉查处，比如前段时间房山的青龙湖别墅区，从镇到村委会的负责人都已被处理，参与违法设计的两名工作人员也已经被拘捕。针对各区县小产权房愈演愈烈的趋势，孙卫还表示，这些房子从法律上讲都是违法的。近日，规划、国土、建委等部门将联合召开会议进行商讨，从源头上刹住小产权房的建设。而对于目前已经销售给市民的小产权房，也将采取妥善的处理措施。#p#分页标题#e#
从20世纪90年代中期起，各地就陆续出现了小产权房，如北京市小产权房的历史已经有十余年。小产权房的肆意存在，虽然有其价格低的重要原因，但同时也反映出相关部门对小产权房的监管不力。
小产权房的管理涉及国土部门、农业部门、建设部门、规划部门以及国家相关立法、执法部门。如按照《城市房地产管理法》，建设部有权对商品房市场做出各种销售管理规定，也有权进行查处，但是对非城镇国有土地上的房屋管理，建设部却显得有些力不从心，因为法律只赋予了建设部管理城镇国有土地上的房地产开发及销售的权力。按照《中华人民共和国土地管理法》第73条的规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而且，根据我国对土地登记发证的规定，负责土地登记发证的机关必须是县级以上地方人民政府土地管理部门，如《土地登记办法》第3条规定，土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。而小产权房的发证机关为乡镇人民政府，从法律规定上分析，其根本不具有颁发土地证的资格。
小产权房恰恰处在政府各职能管理部门的交叉点上，比如小产权房使用的是农村集体所有土地，因此在“拿地”的环节，国土资源部门的干预是其职责范围之内的事；但要开发建设、销售及办理房屋所有权证的话，则需要经过建设部门的批准，建设部门同样应该对这种非法建筑物进行执法；从规划角度讲，建设项目要全部纳入规划区，但目前的农业规划就不纳入建设规划，这就为清理带来一定的难度。因此从表面上看很多部门都在管，实际上却是谁都没有真正管或没有真正管到位，从而使得小产权房非法生存了十余年之久。
为从根本上管住小产权房，维护农民根本利益的同时，促使我国的土地和房地产市场向健康、有序的方向发展，需要国家从源头抓起，真正、确实扼制住小产权的存在和发展。#p#分页标题#e#
靳双权，中国房地产营销协会副会长，北京东卫律师事务所房地产业务部主管，自2005年起至今，一直从事房地产法律的研究与服务，说房网特邀讲师，中国房地产营销协会房地产法律讲师。靳律师作为房地产专业律师，多年以来，一直潜心研究房地产，认真研读了土改、文革、房改、限购等建国以后不同历史时期的国家法律、政策及大量判例。靳律师对土地、公房、私房、商品房、经适房、央产房、军产房、回迁房等类型房地产在交易中涉及的具体法律问题进行大量的研究，办理了...【详细】