对宅基地使用权申请审批程序的质疑
来源：未知 作者：未知 时间：2012-11-06
依现行规则，农村村民申请住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准后，由农村集体经济组织向宅基地申请者无偿提供宅基地使用权。其中涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。但在理论界中，认为这一规则失当之处颇多。
第一，这一规则不合所有权的法理。宅基地使用权是在宅基地所有权上所设定的权利负担，因此，其设定人应为宅基地所有权人。既然《宪法》和《民法通则》均承认“农民集体”对包括宅基地在内的集体土地拥有所有权，那么“农民集体”作为财产所有权人，理应享有占有、使用、收益、处分其财产的权利，即使它是一种受到限制较多的所有权，但是法律对它的限制应当仅限于公共利益范围内，如耕地保护等。而相应规则表明，宅基地使用权的取得只需县级人民政府审批即可，作为宅基地所有权人的“农民集体”，在这里毫无意义。因为虽然原《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定了“经村民代表大会或者村民大会讨论通过”，多少能体现一点宅基地所有权人的意志，但现行《中华人民共和国土地管理法实施条例》已无该规定。新颁布的《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见≥(国土资发[2004) 234号）也仅是规定了将使用宅基地申请“在本集体经济组织或村民小组张榜公布”。在我国目前农村土地权属不清、农民权利意识淡薄的情况下，这一规则有多大作用，不无疑问。因此，这一规则不仅不合所有权的原理，而且《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定无视所有权人的权利，有违宪之嫌。
第二，这一规则按行政许可模式构建宅基地使用权初始取得的程序，极不合理。宅基地使用权取得的审批制度的建立旨在控制宅基地的用地规模，保护耕地，防止私建、乱占。基于对审批制度的误解以及对土地管理行政配置模式的迁就，我国宅基地使用权取得的审批制度就采取了行政许可的模式。行政许可，是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，它是一种赋权行为，行政相对人本没有这项权利，只是因为行政机关的允诺和赋予，才获得此项一般人不能享有的特权。在初级农业生产合作社，《中共中央关于农业生产互助合作的决议》（1951年12月15日中共中央以草案的形式通知试行，1953年12月15日中共中央通过并形成正式决议）明文规定：“农民有土地私有权和其它生产资料私有权”。这一时期，宅基地没有入股。在高级农业生产合作社，虽然农民将其私有的土地（连同土地上私有的塘、井等水利设施）和牲畜、大型农具等生产资料无偿转为农业生产合作社集体所有，成为合作社的社员，但宅基地仍属农民私有。《高级农业生产合作社示范章程》（1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过）第16条第2款规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必人社。”由此可见，在审批之前，宅基地使用人根本没有权利，也就在根本上否定了集体土地所有权人的所有权，将一个本应该行使当家作主权利的群体沦为一个完全受限制和管理的群体。#p#分页标题#e#
靳双权，中国房地产营销协会副会长，北京东卫律师事务所房地产业务部主管，自2005年起至今，一直从事房地产法律的研究与服务，说房网特邀讲师，中国房地产营销协会房地产法律讲师。靳律师作为房地产专业律师，多年以来，一直潜心研究房地产，认真研读了土改、文革、房改、限购等建国以后不同历史时期的国家法律、政策及大量判例。靳律师对土地、公房、私房、商品房、经适房、央产房、军产房、回迁房等类型房地产在交易中涉及的具体法律问题进行大量的研究，办理了...【详细】