农村宅基地使用权流转的成因
来源：未知 作者：未知 时间：2012-11-06
我国目前宅基地使用权流转大量产生，分析其原因有法律原因，也有其客观需求。
（一）宅基地使用权流转的法律原因
1．“一户一宅”制度执行不畅，违法超占、一户多占等行为有令不止。《中华人民共和国土地管理法》虽明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但实践中存在大量通过继承、赠予、在本集体经济组织内部转让方式合法获得一处以上宅基地的现象。另一方面，由于法律对农民减负的规定，使得对面积超标的宅基地难以有效处理，只可在证上进行注明而不可进行罚款。如福建省关于超标准用地已经登记发证的，主要采取以下几种形式：一是龙海市将超标面积在现状图上按原批准面积予以登记，在土地证书的宗地草图上用红线圈定使用权范围；二是证书不反映，在土地登记卡上注明超标面积；三是福州市马尾区对超占面积不予以确权，作为临时用地使用。
2．对违法超占行为缺乏具体可行的处理规定，造成大量违法超占行为存在且无法处理。《中华人民共和国土地管理法》第77条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”
但在实践处理过程中，执行难度大。2004年《中华人民共和国土地管理法》修订后，不允许通过罚款来处理，客观上造成了大量违法超占的现象存在，即使农户愿意通过罚款的方式处理，也因于法无据而难以执行，形成了许多事实上的违法。
3．法院拍卖农村房屋时，与相关法律、法规衔接不够。现行的《中华人民共和国担保法》第37条明确规定，宅基地不得抵押。但对于宅基地上的房屋是否能够抵押担保法中并没有明确规定，实践中很多地方的农民因为生活窘迫，不得已用自己的房产进行了抵押。而抵押宅基地上的房屋由法院实施抵押权或法院委托拍卖宅基地上的房屋时，难以确保房屋的受让人是否是本集体经济组织的成员，从而造成农村宅基地或其上的房屋在不同集体经济组织之间进行转让，或流转至农村以外的城镇居民。
4．规避现行法律、规定，形成宅基地使用权地下交易的市场。国务院院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（以下简称《通知》）第2条第2款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”随着户籍制度改革，城镇户口可自由迁至农村申请宅基地，在建成住宅后再迁至城镇，通过这种途径规避了《通知》的限制，使得《通知》在城镇居民在农村建房失去约束力。而且，在城郊结合部，城镇化进展显著，城乡差距缩小，农民大量进城务工，空闲出一部分宅基地，城镇居民也有购置宅基地的需求，形成很大的供求关系，使得城镇周边地区存在大量的宅基地地下交易市场。#p#分页标题#e#
（二）宅基地使用权流转的客观原因
1．土地“二元”产权制度是宅基地使用权流转的直接原因
宅基地使用权流转产生的重要原因之一，是我国土地的“二元”产权制度。土地资源被分为国家所有的土地和集体所有的土地，二者最主要的区别在于国家所有的土地可以依法流转，而农村的建设用地则不能流转，只有经过国家征收将其转变为国家所有后才能流转。集体土地要进入市场其合法途径只能转变土地的所有权性质，农民集体的土地处分权受到严格的限制。在土地产权制度上，集体土地权权利虽然法律中作出了明确规定，但其权利内容长期不明确，与国有土地权利相比，存在明显的权能缺失。
正是基于这种状况，导致一些农民想方设法自行出租、转让集体土地使用权以获取收益。如北京市昌平区郑各庄的旧村改造项目（宏福苑住宅小区），主要是占用原有老宅基地开发的，1998年按规定办理了规划和建设手续后开工建设， 目前小区水、电、气、通讯等基础设施完善，邮局、银行、卫生站、公交车站等配套设施健全，居住人员包括安置村民、其他村民、集体企业及落户单位的成员。该项目的实施改善了当地基础设施和生活环境，促进了土地集约利用，也解决了农村剩余劳动力问题。但是，到目前为止，无论是原村民，还是外来人员，都无法办理房产证。按规定，办理房产证需要将集体土地征收为国有，并缴纳土地出让金和相关税费，程序复杂、周期长、成本高，部分村民不愿或无力负担相关费用。
可以说，在城乡土地“二元”结构的产权制度下，宅基地使用权流转问题在一定程度上反映了法律意识不断增强的农民对其土地财产权的抗争和诉求表达。现行法律和政策禁止农民充分行使集体土地所有权，有悖于公平和法治的原则；农村建设用地和宅基地管理的法律法规已滞后于城市化发展的需要，只有城市国有土地上建造的商品房才能人市流转的规定，是宅基地使用权流转产生的最直接原因。
2．新农村建设等活动的不规范开展诱发宅基地使用权的流转
从20世纪90年代开始，我国城市化进程加快，为适应这一形势的需要，各地开展了城中村改造、新农村建设、农民新居工程、旧村改造、合村并镇等一系列活动。在这一过程中，地方政府在财力有限的情况下，纷纷出台政策支持或默许乡镇（街道）、村委会通过开发集体土地来筹集建设资金的行为。因此，随着城中村改造和新农村建设的开展，尤其是一些效区游的兴起和热销，在大中城市的近郊及城乡结合部，一些农民将自有房屋进行出租或转让用于旅游业的开发和经营，如北京“画家村”的兴起和规模化最为典型。#p#分页标题#e#
3．城市住房制度和高额房价导致宅基地使用权流转
在住宅制度改革上，前几年片面强调市场化，忽视了住宅的公共产品属性问题，导致政府提供的保障性住房不足。这样一方面政府保障性住房供应不足，另一方面近年来房价不但攀升、高位运行，当房价严重超出普通购房者承受能力时，农村中便宜的出租房在客观上满足了中低收入阶层的住房需求，成为除商品房、廉租房、经济适用房之外的一种城市房屋供应类型的补充，尤其是对于一些外来经商人员而言，城市近郊的农宅更是他们首选的经营场所和租房场所。
4．利益因素驱动宅基地使用权流转
对于农民而言宅基地使用权的原始取得（使用）均是无偿的，因此其流转的成本非常低廉，在有利可图的情形下，农民愿意将富余的住房进行出租或转让。另一方面，由于农产品价格的涨幅远远低于经济增长的幅度，农民仅靠种植作物已难以满足日常生活的经济要求，在经济原因的迫使下，农民只能将自有的房屋进行适当的出租或转让以补贴日常的生活支出。再有，随着城市化进程的日益扩展，大量的农民进城打工，使得一些农宅出现富余，为宅基地使用权的流转客观上创造了条件。
靳双权，中国房地产营销协会副会长，北京东卫律师事务所房地产业务部主管，自2005年起至今，一直从事房地产法律的研究与服务，说房网特邀讲师，中国房地产营销协会房地产法律讲师。靳律师作为房地产专业律师，多年以来，一直潜心研究房地产，认真研读了土改、文革、房改、限购等建国以后不同历史时期的国家法律、政策及大量判例。靳律师对土地、公房、私房、商品房、经适房、央产房、军产房、回迁房等类型房地产在交易中涉及的具体法律问题进行大量的研究，办理了...【详细】